door Ludo De Brabander
verschenen in Vrede, juni 2010
Met een ontslagnemende regering start België deze zomer enigszins gehandicapt aan het voorzitterschap van de Europese Unie. Toch heeft België zijn prioriteiten bekendgemaakt. Een daarvan draait rond institutionele aangelegenheden, waarmee verwezen wordt naar het nog jonge Verdrag van Lissabon waarin heel wat bepalingen en instellingen staan die nog wachten op concrete uitvoering. Dat is onder meer het geval voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Aan de passages van het GVDB hangt een sterk gemilitariseerd geurtje.
De opstellers ervan lieten zich destijds adviseren door 13 experts – onder wie 4 uit de defensie-industrie – allemaal afkomstig uit de hoek van het militair industrieel complex.
In zijn speciaal voor het voorzitterschap opgestelde nota pleit De Crem voor “een ‘filosofie van de radicale breuk’, een kwalitatieve sprong voorwaarts zonder uitvluchten, waardoor de permanente voorzitter van de Europese Raad en de Hoge Vertegenwoordiger onmiddellijk de externe vertegenwoordiging van de Europese Unie op zich kunnen opnemen, en om dit te doen beschikken over aangepaste structuren, in de eerste plaats de Europese Dienst voor Buitenlandse Actie en een Europees Defensiematerieelagentschap volgens de ambitie van het Verdrag van Lissabon.” (1)
Op 23 en 24 september komen de Europese ministers van Defensie samen in Gent voor een informele bijeenkomst. Daar zal De Crem, of zijn opvolger, de gelegenheid krijgen om de Belgische ideeën rond een militair Europa te verdedigen.
Hierna een overzicht van hoe de Europese Unie steeds verder dreigt te militariseren en België dat met zijn voorzitterschap wenst te bevestigen.
1. Koppeling van de NAVO aan de EU
Het Verdrag van Lissabon (artikel 42 lid 2) legitimeert de NAVO als een belangrijke instelling op het vlak van de gemeenschappelijk defensie in Europa. In een aan het Verdrag gehecht protocol over de Permanent Gestructureerde Samenwerking heet het dat “een meer nadrukkelijke rol van de Unie op het gebied van veiligheid en defensie de vitaliteit van een hernieuwd Atlantisch Bondgenootschap ten goede zal komen”. EU-landen die traditioneel een neutrale koers varen (Finland, Ierland, Oostenrijk, Zweden) of geen lid zijn van de NAVO (Cyprus en Malta) worden via het Verdrag toch aan het trans-Atlantisch bondgenootschap en dus aan de gemilitariseerde VS-politiek gekoppeld.
Het vroegere debat over hoe Europees of hoe trans-Atlantisch onze legers zouden moeten zijn, lijkt achter de rug. Er is een consensus gegroeid dat de versterking van een Europees GVDB ook de NAVO ten goede kan komen. NAVO-secretaris-generaal Rasmussen stelde in november 2009: “Ik zie de ontwikkeling van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid niet in concurrentie met de NAVO, maar complementair aan de NAVO”. In de praktijk werken de NAVO en de EU al nauw samen. In 2003 kwam het tot de Berlijn-plus regelingen, die de EU in staat stellen een beroep te doen op NAVO-middelen en -capaciteiten. Op het terrein werken beide organisaties samen in de Balkan, Afghanistan, Darfour en voor de Somalische kust. Eind 2005 kwam het tot een akkoord waardoor er verbindingsofficieren van de NAVO deelnemen aan de Militaire Staf van de Europese Unie en een EU-cel in SHAPE, het centrale commandocentrum van de NAVO-troepen. Sindsdien komen de defensieministers van beide entiteiten geregeld samen voor informele ontmoetingen. In februari 2009 stemde het Europees Parlement met nipte meerderheid een resolutie voor verbeterde samenwerking met de NAVO.
Wat wil België?
Ontslagnemend minister van Defensie De Crem steekt niet onder stoelen of banken dat hij verder werk wil maken van de verdere integratie van de NAVO en de EU. Deze kwestie zal ook aan bod komen in het Nieuw Strategisch Concept van de Noord Atlantische Verdragsorganisatie dat eind dit jaar op de NAVO-top in Lissabon moet worden goedgekeurd. “De rol en het belang van beide instellingen, zowel voor de trans-Atlantische betrekkingen als voor de uitstraling van de doeltreffendheid van het extern beleid zullen er zeer door beïnvloed worden (…) we moeten blijven trachten, aan de hand van kleine, concrete stappen de toenadering en samenwerking te bevorderen”, aldus de nota van De Crem.
2. De bijstandsclausule: op weg naar collectieve defensie
In het Verdrag van Lissabon staat een bijstandsclausule ingeschreven. Deze verplicht de lidstaten ‘met alle middelen’ hulp en bijstand te verlenen, indien een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen (art. 42 lid 7). De bepaling staat wat verborgen in het Verdrag, maar geeft een behoorlijk nieuwe dimensie aan het Europees GVDB. De clausule toont veel gelijkenissen met artikel 5 van het NAVO-verdrag en maakt dat het GVDB voor het eerst een echte (territoriale) defensiebevoegdheid bevat, ook al staat er uitdrukkelijk bij dat dit geen aantasting betekent van de NAVO-verbintenissen, noch dat dit afbreuk doet aan het ‘neutraal statuut’ van bepaalde lidstaten (Finland, Denemarken, Ierland, Oostenrijk). De bijstandsclausule heeft er toe bijgedragen dat de West Europese Unie (WEU), een na de oorlog opgestart Europees defensiebondgenootschap, definitief overbodig is geworden. De WEU is inmiddels formeel in ontbinding.
3. De solidariteitsclausule: militarisering van het binnenlands beleid van de EU
De solidariteitsclausule staat in het tweede deel van het Verdrag van Lissabon (art 222 van het werkingsverdrag) en verbindt de lidstaten ertoe om solidair op te treden indien een andere lidstaat getroffen wordt door een terreuraanslag, een natuurramp of een ramp veroorzaakt door menselijk optreden. Critici stellen dat dit kan leiden tot de militarisering van het binnenlands beleid van de Europese Unie. Het Verdrag bepaalt immers dat de Unie gebruik kan maken van “alle tot haar beschikking staande instrumenten, waaronder de door de lidstaten ter beschikking gestelde militaire middelen” en bij een “verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat (om) op diens grondgebied bijstand te verlenen”. Het vergt weinig verbeelding om sociale onrust, zoals we die recent nog in Griekenland hebben gezien, te boekstaven als een door de mens veroorzaakte ramp. Dat opent dus alvast theoretisch de deur voor een militair optreden door de overige lidstaten om de sociale onrust desnoods gewapenderhand in de kiem te smoren. Wat binnenkort de praktijk zou kunnen worden binnen de EU, is al van toepassing in de periferie van Europa. In Kosovo waar de werkloosheidsgraad 40% bedraagt, steekt de jongste maanden geregeld sociale onrust de kop op. Als reactie daarop hebben EULEX, de civiele missie van de EU en KFOR (NAVO), gezamenlijke oefeningen gehouden in opstandbestrijding. In de eerste helft van 2009 alleen al werden vier dergelijke “crowd & riot control” oefeningen opgezet. Het gaat hier in essentie om het inzetten van het politie- en legerapparaat tegen opstandige burgers.
Wat zegt België?
In zijn nota benadrukt minister van Defensie De Crem het belang van “de wisselwerking tussen de externe en interne veiligheid… Denken we bijvoorbeeld aan de mensenhandel die ontstaan is vanuit de onstabiliteit in de Balkan, of de situatie in Noord- en West-Afrika die geleid heeft tot drugs- en mensenhandel en terrorisme. Daarom is de coherentie tussen enerzijds het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid en anderzijds Justitie en Binnenlandse Zaken essentieel.” Dit sluit aan bij het concept van de civiel-militaire samenwerking (zie verder) waarvoor De Crem hoopt dat er heel gauw een operationeel hoofdkwartier komt.
Volgens De Crem verhogen beide clausules (Bijstands- en Solidariteitsclausule) het solidariteitsgevoel binnen de Unie en gaat het om een belangrijke stap in de richting van een collectieve defensie. Volgens de nota van De Crem moet er een ‘zekere inhoud’ gegeven worden aan de bijstandsclausule en de solidariteitsclausule, die beiden gestipuleerd staan in het Verdrag van Lissabon. Hij maakt zich evenwel niet al te veel illusies in de vooruitgang van die dossiers: “me dunkt dat er nog enige tijd nodig zal zijn alvorens de Unie deze onderwerpen kan behandelen”.
4. Permanent Gestructureerde Samenwerking: naar een militair kern-Europa
De Permanent Gestructureerde Samenwerking (PGS) (art. 42 lid 6 en uitgewerkt in art. 46) gaat over een samenwerking tussen lidstaten waarvan de militaire capaciteiten voldoen aan strengere criteria en die daarrond verregaande verbintenissen zijn aangegaan voor de “uitvoering van de meest veeleisende taken”. Het bij Verdrag aangehechte protocol nr. 10 werkt de PGS verder uit, onder meer dat de PGS openstaat voor die lidstaten die “uiterlijk in 2010 in staat te zijn tot levering, hetzij op nationale basis hetzij als component van multinationale taakgroepen, van specifiek voor de voorgenomen missies bestemde gevechtseenheden, die in tactisch opzicht als een snelle reactie gevechtsmacht samengesteld zijn; die voorzien zijn van ondersteuningselementen, transport en logistiek inbegrepen; en die in staat zijn binnen een termijn van 5 tot 30 dagen missies als bedoeld in artikel 43 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te ondernemen.” (artikel 43 gaat over de aangevulde Petersbergtaken, gaande van ontwapeningsopdrachten tot vredesstichting).
Deelname aan de PGS zal voor landen als België onvermijdelijk tot een verhoging van het defensiebudget leiden. Het protocol over de PGS spreekt immers over intensiever samenwerken bij de ontwikkeling van defensievermogens (art. 1 a), het halen van overeengekomen streefcijfers op vlak van investeringsuitgaven voor militair materieel (art. 2 a), samenwerken om de leemtes op vlak van militaire vermogens in te vullen (art. 2 d) en samenwerken voor de ontwikkeling van Europese programma’s voor belangrijke uitrusting (art. 2 e). Stuk voor stuk budgetverslindende bepalingen. Een belangrijk aspect bij de oprichting van de PGS is het bepalen van de criteria om er aan te kunnen deelnemen. Meer dan waarschijnlijk zal daar ook een budgettair criterium bijzitten. Voor België betekent dat op zijn minst een ‘harmonisering’ met de defensiebudgetten van andere landen, met andere woorden wellicht een stijging van het Belgisch defensiebudget. In 2008 bedroeg het gemiddelde defensiebudget van de Europese lidstaten 1,63% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). In elk geval mag het Belgisch defensiebudget niet verder dalen, noch in reële cijfers noch in percentage van het BBP, zo luidt het advies van het Belgische Egmont Instituut voor Internationale Relaties.
Met de oprichting van een Permanent Gestructureerde Samenwerking rijst er ook een dubbel politiek probleem. Een eerste probleem schuilt in het feit dat alleen lidstaten die aan de nog op te stellen (veeleisende) criteria voldoen en die dat zelf wensen, zich kunnen aansluiten bij een PGS. Hierdoor dreigt het Europa van de twee snelheden, of anders gesteld: een Europa waarin de grotere en machtigere landen nog meer gaan domineren. De Europese elite speelt al geruime tijd met de idee van een ‘kern Europa’, een ‘EU-avant garde’ of zoals de voormalige Franse president Chirac het verbloemend noemde: een “EU pioniersgroep”. De Franse president Nicolas Sarkozy is minder subtiel en suggereerde in maart 2008 dat een PGS kan gebruikt worden om een directoraat van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid samen te stellen met Frankrijk, Groot-Brittannië, Duitsland, Italië, Spanje en Polen als lid.
Het andere probleem is dat de PGS op een ‘elegante’ manier het consensusprincipe uitholt, zoals dat in principe nog altijd bestaat voor de meeste besluitvorming rond het GVDB. Art. 46 lid 2 van het Verdrag van Lissabon stelt eerst en vooral dat een beslissing over het instellen van een PGS en de lijst met deelnemers gebeurt door de Raad met een gekwalificeerde meerderheid. In lid 3 van hetzelfde artikel staat dan dat leden die nadien willen toetreden dat enkel kunnen met een gekwalificeerde meerderheid van de leden van de PGS (en dus niet de eigenlijk voltallige Raad). Het is vooral het 6de lid van art. 46 dat het consensusprincipe volledig uitholt. Daarin staat dat besluiten en aanbevelingen van de Raad in het kader van een concrete gestructureerde samenwerking met eenparigheid van stemmen wordt vastgesteld, maar dan wel onder de leden van de deelnemende lidstaten en dus met uitsluiting van de andere leden van de Raad die niet bij de PGS in kwestie betrokken zijn.
Wat zegt België?
Volgens De Crem is België de facto al actief op dat domein (‘PGS avant la lettre’). Hij vernoemt de marine samenwerking met Nederland, de gezamenlijke opleiding van piloten met Frankrijk en het Europees Luchttransportcommando (Nederland, Frankrijk, Duitsland en België) als voorbeeld. Nog volgens De Crem zorgt de PGS voor een efficiënte besteding van de beschikbare defensiebudgetten. In de nota laat hij duidelijk blijken dat hij België graag ziet deelnemen aan de PGS. “Omdat België overtuigd is van het potentieel van de Permanent Gestructureerde Samenwerking, wordt dit thema één van de prioriteiten van ons voorzitterschap tijdens de tweede helft van dit jaar”.
Onze Defensieminister toont zich ambitieus: “De boodschap is duidelijk: door op Europees vlak beter samen te werken, kunnen we een groter aandeel van onze militairen ook effectief inzetten. Een boodschap die het best onze Belgische ambities onderlijnt, namelijk een kleiner, maar beter inzetbaar leger.”
5. Europees Defensie Agentschap: belangen van defensie-industrie in het Verdrag
Om tot ‘doeltreffende militaire capaciteiten’ te komen werd in 2005 het Europees Defensie Agentschap (EDA) opgericht. Met het Verdrag van Lissabon krijgt dit Agentschap niet alleen een rechtsbasis, maar gebeurt dit zelfs op een zeer gedetailleerde manier. In artikel 42 (lid 3) staat heel duidelijk wat de doelstelling is van dit Agentschap: “De lidstaten verbinden zich ertoe hun militaire vermogens geleidelijk te verbeteren”. Vrij vertaald betekent dit dat EU staten zich meer en beter moeten bewapenen. Het Agentschap moet daarvoor onder meer “de industriële en technologische basis van de defensiesector versterken”. De belangen van de defensie-industrie zijn dus simpelweg verdragsrechtelijk vastgelegd! Het EDA moet ook het onderzoek in de defensietechnologie stimuleren. De uitgebreide omschrijving van de opdrachten van het EDA staat in schril contrast met de afwezigheid van bepalingen die de wapenhandel reguleren. De machtige positie die de defensie-industrie heeft gekregen in de Europese besluitvorming, heeft dit onderwerp uit het Verdrag gehouden, hoewel de EU over een bindende Gemeenschappelijke Positie voor wapenhandel beschikt met daarin 8 criteria voor de export van wapens.
Dat het EDA er kwam is voor een groot deel ’te danken’ aan de efficiënte samenwerking binnen het militair industrieel complex dat zich 10 jaar geleden grondig is gaan reorganiseren. In juli 2001 werd de ‘Europese Adviesgroep voor Ruimtevaart’ opgericht om het EU-beleid te evalueren en aanbevelingen te doen. In de Adviesgroep zetelden vijf Europese commissarissen, twee leden van het Europees Parlement, de Hoge Vertegenwoordiger (Javier Solana) en zeven toplui van de luchtvaartindustrie, onder wie vier van de grootste Europese wapenbedrijven. De defensie-industrie had meteen een mooi plaatsje veroverd aan de Europese beleidstafel en zou zo op zeer efficiënte wijze haar belangen kunnen behartigen. Die positie zou ze niet meer afstaan. Het rapport van de Adviesgroep (Star 21) was dan ook op het lijf geschreven van de defensie-industrie en adviseerde als ‘ultiem doel’ een beleid “dat structuur biedt aan de markten voor Europese defensie- en veiligheidsuitrusting, en een gezonde competitieve technologische en industriële basis toelaat” om goed te kunnen concurreren op de wereldmarkt. In Star 21 stond ook voor het eerst een aanbeveling om een ‘Bewapeningsagentschap’ op te richten. Onder exact diezelfde naam dook het agentschap op in de eerste versie van het ontwerp van Europese Grondwet. In de lijn van de aanbevelingen van de Adviesgroep besloot de Europese Commissie in 2003 tot de oprichting van een ‘Groep van Personaliteiten’ (GoP) om te komen tot een Europese agenda voor veiligheidsonderzoek. In de GoP waren de grote Europese wapenbedrijven opnieuw goed vertegenwoordigd. De aanbevelingen van de GoP voor een Europees Veiligheidsonderzoekprogramma werden nog geen jaar later overgenomen in een Mededeling van de Commissie: er moest een Europese Adviesraad voor Veiligheidsonderzoek opgericht worden, een veiligheidsonderzoekprogramma opgestart worden en het veiligheidsonderzoek moest afgestemd worden op de vereisten van het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid. In het Zevende Raamwerkprogramma (2007–2013) stelde de Commissie voor het eerst een apart budget op voor ‘Veiligheidsonderzoek’, met een toegewezen bedrag van maar liefst 1,4 miljard euro. In 2007 richtten de lidstaten van de EU en de Europese Commissie een nieuw ‘Europees Veiligheidsonderzoeks- en Innovatieforum’ (ESRIF) op, met daarin opnieuw een grote vertegenwoordiging van de defensie-industrie. In december 2009 publiceerde ESRIF haar rapport waarin het de aanbeveling doet om het budget voor veiligheidsonderzoek te laten groeien tot een jaarlijkse 1 miljard euro. België is in enkele van de projecten van het Europees Defensie Agentschap actief. Kwestie van de trein niet te missen als het tot een PGS zou komen.
Eind 2008 publiceerde het EDA een ‘Capability Development Plan’ om de lacunes in de uitrusting te detecteren. Maar het was wachten op het Verdrag van Lissabon vooraleer er een EU-budget kon gereserveerd worden voor militaire uitgaven. Daar kan nu werk van worden gemaakt via een Startfonds (art. 41 lid 3) gespekt met bijdragen van de lidstaten voor het hele gamma van de uitgebreide Petersbergtaken (een lijst met militaire en veiligheidsprioriteiten binnen het Europees GVDB). Dat Startfonds (middelen, beheer en controle) moet nu concreet opgericht worden via een beslissing van gekwalificeerde meerderheid. Het Europees Parlement vroeg in een resolutie (10 maart 2010), dat dit nog dit jaar afgehandeld zou worden omdat dit fonds de GVDB-acties veel efficiënter en vlugger zal maken. Het is een dossier dat ongetwijfeld op de agenda komt tijdens het Belgisch voorzitterschap. Het Startfonds kan gezien worden als een eerste stap in de richting van een heus Europees defensiebudget.
Wat zegt België?
In zijn nota noemt De Crem het EDA de kolenkamer van de Europese Defensie. “Het is van hieruit, bottom-up, dat onze militaire samenwerking wordt uitgebouwd”. De Crem verwijst naar de rol van het EDA bij de totstandkoming van de Permanent Gestructureerde Samenwerking. In de komende tijd –en dus wellicht al tijdens het Belgisch voorzitterschap- zal volgens De Crem de juridische basis van het Agentschap moeten aangepast worden aan het nieuwe Verdrag. Het is niet duidelijk wat hij hiermee bedoelt, vermits het Agentschap voor het eerst werd genoemd in het gebuisde ontwerp van Grondwet waarna het effectief is opgericht. Het Verdrag van Lissabon nam daarna de passage over het EDA nagenoeg integraal uit de Grondwet-tekst over. M.a.w. Institutioneel lijkt het EDA toch wel heel erg in overeenstemming met het Verdrag, tenzij hij verwijst naar zaken als het Startfonds.
6. Europese Dienst voor Extern Optreden
Het koninginnenstuk van het Gemeenschappelijk Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid wordt ongetwijfeld de oprichting van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO). Dit nieuwe superministerie zal geleid worden door de Hoge Vertegenwoordiger Ashton. Deze dienst werkt samen met de diplomatieke diensten van de lidstaten en is samengesteld uit ambtenaren van de bevoegde diensten van het secretariaat-generaal van de Raad, van de Europese Commissie en uit door de nationale diplomatieke diensten gedetacheerde personeelsleden (art. 27 lid 3). Het buitenlandse beleid van de Unie zal dus uitgedragen worden door een dienst waarin niemand zal werken die rechtstreeks en democratisch door de Europese burgers verkozen is. Er zullen naar schatting 6 à 8.000 mensen in werken.
Op 21 juni 2010 bereikten de Europese Commissie, onderhandelaars van de EU-lidstaten en een delegatie van het Europees Parlement een akkoord over de opzet van de dienst. Het Europees Parlement heeft gedaan gekregen dat het zeggenschap krijgt over de goedkeuring van de verschillende onderdelen van het budget van EDEO om zo toch invloed uit te oefenen. De EDEO zou in principe in de loop van 2010 operationeel moeten worden en zal de bevoegdheden van de Europese Commissie op vlak van buitenlandse, handels- en ontwikkelingspolitiek absorberen, evenals de bevoegdheden van de Raad voor militaire en civiele operaties. De huidige afzonderlijke taken van de Raad voor enerzijds militaire operaties en anderzijds civiele missies worden nu samen ondergebracht in een nieuw op te richten Directoraat Crisisbeheersing en Planning. Het onderscheid tussen civiele en militaire missies zal daardoor de facto verdwijnen. Daarmee verhoogt het risico dat de civiele missies opgaan in of ten dienste staan van militaire missies, zoals we dat nu al zien gebeuren met de Provinciale Reconstructie Teams (PRT’s) van de NAVO in Afghanistan.
Wat zegt België?
De nota van Defensieminister De Crem zegt weinig over EDEO, behalve dan over de civiel-militaire samenwerking (CIMIC). De Crem pleit voor de oprichting van een Civiel-Militair hoofdkwartier. “De mix van civiel en militair optreden, een ‘globale aanpak’, vormt een sterke eigenheid van de Europese aanpak van crisisbeheersing…”. Hulp- en ontwikkelingsorganisaties staan huiverachtig tegenover de vermenging van het civiele met het militaire omdat in de realiteit al te dikwijls is gebleken dat ontwikkelingssamenwerking en heropbouw gebruikt kunnen worden om de militaire doelen van opstandbestrijding te helpen bereiken en niet zozeer om aan ontwikkelingsbehoeften tegemoet te komen. Zo concentreert de civiele hulp in Afghanistan zich bijvoorbeeld op de meest opstandige gebieden in een poging de bevolking daar gunstig te stemmen, in plaats van zich te richten op regio’s waar de hulp het hardst nodig is. Het Amerikaanse Congres omschreef het doel van de civiel-militaire samenwerking in Afghanistan als “het kapitaliseren van winst op het slagveld en het ondermijnen van de rekrutering van opstandelingen door de versterking van de banden tussen burger en staat”.
Het Belgisch voorzitterschap zal uiteindelijk maar een beperkte invloed kunnen uitoefenen op de uitvoering van het Verdrag van Lissabon voor wat betreft het GVDB. Maar, zo stelt De Crem, er is een “vaste wil om samen te werken met Hoge Vertegenwoordiger Ashton; bij haar berusten de sleutels om de EU-instellingen te versterken en de civiele en militaire capaciteiten van de EU aan te scherpen, om doeltreffender op te treden in buitenlandse missies.” De Crem had daar waarschijnlijk toch wel graag zelf een glansrol in gespeeld. Afwachten of hij zichzelf mag opvolgen of de lopende zaken nog mag afhandelen.
Noot:
Commissie Landsverdediging – prioriteiten Belgisch Voorzitterschap, 9 maart 2010 (zie http://www.mil.be/beldef2010/news/index.asp?LAN=nl&ID=2518)