Ronald Janssen (*)

verschenen op 22 maart 2013 in Social Europe Journal
Nederlandse vertaling: Ander Europa

  (Dit is de tweede bijdrage in een serie van drie artikels door Ronald Janssen over het stappenplan naar een Economische Unie en de sociale dimensie ervan.)

 Via het zogezegde stappenplan voor een ‘echte’ Economische Unie is Europa bezig zijn macht te versterken om tussen te komen in lidstaten van de eurozone en flexibele arbeidsmarkten en flexibele lonen op te leggen. Zoals uiteengezet in een vorige bijdrage, is dit stappenplan daarom een serieuze bedreiging voor een Sociaal Europa voor wat betreft eerlijke lonen en arbeidsvoorwaarden.

Maar het stappenplan bevat ook een hoofdstuk over de sociale dimensie van een monetaire unie. Dit doet de vraag rijzen of nieuwe initiatieven op sociaal vlak een tegenmacht kunnen vormen voor de gedereguleerde arbeidsmarkten die DG ECFIN [i] wil. Of, zoals Europees commissaris voor tewerkstelling en sociaal beleid Lazlo Andor lijkt te zeggen in zijn speech op de EVV conferentie [ii] in Madrid: “De Economische en Monetaire Unie zelf moet een sociale dimensie hebben (…). De sociale dimensie van een echte Monetaire Unie bestaat erin dat het nastreven van economische efficiëntie en sociale rechtvaardigheid terzelfdertijd kunnen gegarandeerd worden (…). Dit veronderstelt dat (…) er institutionele waarborgen bestaan om de reële economische en sociale kosten binnen de perken te houden (…)”.

Welk soort sociale voorstellen worden er nu gelanceerd?

In en rond de vergadering van de EPSCO-ministers [iii] eind februari werden een aantal voorstellen gelanceerd, ofwel via uitgelekte zogezegde ‘non-papers’, of via publieke verklaringen. Een rode draad die doorheen dit alles loopt is het idee om een systeem van ‘sociaal’ bestuur [social governance] op te zetten, geïnspireerd door en parallel verlopend met het systeem van het Europees economisch bestuur [European Economic Governance].

Het begint met het voorstel om de bestaande ‘‘Employment Performance Monitor’ en ‘Social Protection Performance Monitor’ [iv] om te vormen tot een scorebord met verbeterde werkgelegenheids- en sociale indicatoren, die aanleiding geven tot een grondige doorlichting in het geval van een ‘sociaal onevenwicht’. Dit is net wat DG ECFIN ontwikkelde met haar procedure voor het ‘vermijden en corrigeren van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden’.

Een andere kopie van ECFIN’s instrumenten voor economisch bestuur is het voorstel om belangrijke hervormingen op het gebied van werkgelegenheid en sociale politiek te onderwerpen aan multilateraal toezicht [v] vooraleer ze gefinaliseerd worden. Zo ook het idee om een financiële aansporing te voorzien om lidstaten ertoe te bewegen onderling overeengekomen contractuele overeenkomsten te sluiten over sociale of werkgelegenheidsdossiers.

Telkens wordt hierin gesproken over ‘ benchmarking’ [vi] van de belangrijkste maatregelen. Er moet een gemeenschappelijke doelstelling geformuleerd worden, zoals reeds het geval was voor de onlangs besliste jeugdgarantie (een aanbod voor een job of training binnen de vier maanden na het school verlaten). Daarna moet er een nauwgezet onderzoek volgen om te zien welke lidstaten succes boekten, en welke niet.

Voor zover we weten, ten slotte, is het meest verregaande voorstel ­ op lange termijn ­ te komen tot een gemeenschappelijk bodemloon, dat aan elke werknemer in Europa een eerlijk loon zou moeten garanderen, waarbij aan de lidstaten de keuze zou worden gelaten om, en we citeren, een “minimaal minimumloon” (let op het woord ‘minimaal’!)  vast te leggen via wetgeving of collectief overleg.

Een gevoel van déjà vu

Wie in de voorbije 15 jaar de discussies over het Europees beleid heeft gevolgd, kan de indruk hebben dat hij dit alles al eens gehoord heeft. Inderdaad, nadat het Verdrag van Maastricht de grens voor het begrotingstekort op 3% had vastgelegd, kwam er halfweg de jaren 90 een debat op gang over het in evenwicht brengen van een begrotingsconsolidatiebeleid  met een arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid. Hier ontstond het idee dat begrotingsdoelstellingen en het ritme van de besparingen meer flexibel en minder schadelijk voor de economie konden gemaakt worden indien ook de tewerkstellingsdimensie in de beleidsdiscussie werd betrokken. Dit leidde tot de fameuze Europese Werkgelegenheidsstrategie. De lidstaten, in het bijzonder degenen die tot de muntunie zouden toetreden, moesten het werkgelegenheidsbeleid als een ‘aangelegenheid van gemeenschappelijk belang’ beschouwen. Er werden akkoorden gesloten over kerndoelstellingen, zoals een werkgelegenheidsgraad van 70%. Er werden richtsnoeren met subdoeleinden geformuleerd, zoals bijvoorbeeld actieve hulp voor werklozen na een zeker verloop van tijd, levenslang leren of doelstellingen rond de beperking van vroegtijdig schoolverlaten. Een systeem van ‘peer review’ en wederzijdse benchmarking tussen de verschillende nationale ministeries voor tewerkstelling moesten garant staan voor een nauwgezet en systematisch opvolgen van wat er in de praktijk gebeurde in de lidstaten. Zoals reeds vermeld was de hoop dat deze structurele aandacht voor de tewerkstellingsproblematiek in staat zou zijn de balans te doen doorslaan en druk uit te oefenen op de beleidsmakers, in het bijzonder de ministers van financiën, om zich niet blind te staren op de overheidsfinanciën, maar ook oog te hebben voor de noden van het arbeidsmarktbeleid.

Wat kunnen we nu leren uit 15 jaar Europese Werkgelegenheidsstrategie? Het is gebleken dat de ‘soft law’ benadering van de Europese Werkgelegenheidsstrategie niet opgewassen was tegen de ‘hard law’ beperkingen die opgelegd werden door het 3%-deficitcriterium van Maastricht en de nul-deficit vereiste van het Stabiliteitspact. De vrees om niet toegelaten te worden tot de eenheidsmunt, en later de schrik om vernederd te worden door de buitensporigtekortprocedure en de bijgaande bedreiging met financiële sancties, hielden de balans in de beleiddiscussie stevig in het kamp van degenen die een strikte voortzetting van de begrotingsconsolidatie benadrukten.

Vandaag de dag is de machtsbalans tussen ‘softe benchmarking’ als het op werkgelegenheid aankomt, en ‘harde wetgeving’ voor het economische nog slechter. Nu de nationale centrale banken een bijhuis zijn geworden van de Europese Centrale Bank, zijn alle regeringen binnen de monetaire unie er zich nu perfect van bewust dat ze buitengewoon kwetsbaar zijn voor het wisselend humeur en de kuddegeest bij de financiële markten. Regeringen hebben ook door dat de ECB slechts op minimale wijze liquiditeitsondersteuning zal verschaffen tegen dergelijke financiële humeurigheid en dit alleen op voorwaarde netjes binnen de ECB-krijtlijnen te blijven van soberheidsbeleid en deregulering. Als men dit alles in overweging neemt, is het onwaarschijnlijk dat men veel succes zal boeken met het terug opdiepen van ‘softe benchmarking’ in een poging de sociale dimensie te verdedigen tegen het ‘bruut geweld’ van het economisch bestuur.

Een stockholmsyndroom [vii] voor de ministers van arbeid?

Uit de historische ervaring met de Europese Werkgelegenheidsstrategie leren we nog een tweede ding. De ministers van arbeid en hun vertegenwoordigers merken dat ze steeds minder invloed hebben op het economisch en sociaal beleid. Bij gelegenheid hebben ze hun houding aangepast, in de hoop aldus ernstiger genomen te worden door de ministers van financiën. Een voorbeeld. In de eerste vijf of zeven jaar beklemtoonden de richtsnoeren en aanbevelingen van de werkgelegenheidsstrategie de noodzaak de lage lonen aan te pakken en de kwaliteit van de jobs te verbeteren. Maar in een recenter verleden werden dergelijke bekommernissen vervangen door een visie die in de lijn ligt van die van de ministers van financiën: lagere lonen en flexibelere arbeidsmarkten.

Het ziet er naar uit dat dit nu opnieuw het geval is. Het is bijvoorbeeld verrassend om vast te stellen dat in een beleidsdocument [viii] , dat overigens op uitstekende wijze de mislukking van het Europees soberheidsbeleid aanklaagt, aanbevolen wordt om de werkloosheidsstatistiek in de ‘macro-economische onevenwichtprocedure’ te vervangen door een indicator van ‘structurele werkloosheid’.

Een blik op de AMECO database toont aan wat er zou gebeuren indien men inging op deze suggestie. In zulk geval zouden de ministers van arbeid hun analyses van het arbeidsmarktbeleid baseren op schattingen die moeten aantonen dat bijvoorbeeld Spanje lijdt aan een structurele werkloosheidsgraad van 24%. De beleidsconclusie wordt dan automatisch dat het desastreuze werkloosheidsniveau in Spanje (momenteel 26%) hoofdzakelijk ‘structureel’ is, en dus in verband staat met het inefficiënt functioneren van de arbeidsmarkt, en niet met het soberheidsbeleid en het ineenstorten van de globale vraag ten gevolge van dit beleid. Op die manier blijft het soberheidsbeleid netjes buiten schot, en kunnen de beleidsmakers pleiten voor de voortzetting ervan.

Het alternatief: ingrijpen in de kern van het Economisch Bestuur

Een sociale dimensie die werkelijk doorweegt moet sterke institutionele begrenzingen waarborgen op het proces van economic governance. Maar het simpelweg instellen, parallel aan het economisch bestuur, van verbeterde sociale indicatoren en een vernieuwd soort benchmarking voor het werkgelegenheidsbeleid kan weliswaar interessant zijn, maar is onvoldoende. Wat nodig is, is een ingreep in de kern van het Europees Economisch Bestuur. Sociale beperkingen en principes moeten BINNEN dit proces en binnen de procedures komen. Op die manier kan de sociale dimensie vanaf het begin gewaarborgd worden. In een volgende bijdrage zullen we enkele concrete voorstellen doen hoe dit kan gebeuren.