Katharine Woolrych (*)
Nataliia Krynytska (*)

7 februari 2023

Nog voor de grootschalige Russische invasie verleende Right 2 Protection (R2P) jaarlijks juridische bijstand aan ongeveer 1500 asielzoekers en vluchtelingen in Oekraïne. Vanaf 24 februari 2022 bevonden deze mensen zich onder de miljoenen ontheemden, in het land en over de grenzen heen. Op basis van recente gesprekken met secondair ontheemde asielzoekers en vluchtelingen [1] roepen wij de EU en de lidstaten op om tegemoet te komen aan kritieke hiaten in de bescherming en te zorgen voor een consequentere aanpak van de bescherming van mensen die Oekraïne ontvluchten.

Vluchtelingen en asielzoekers in Oekraïne: een kleine maar risicovolle populatie

Al meer dan 21 jaar verlenen HIAS en R2P juridische bijstand aan ontheemden die in Oekraïne aankomen. De VN-vluchtelingenorganisatie (UNHCR) registreerde in 2021 ongeveer 5.000 asielzoekers en vluchtelingen in het land, maar het werkelijke aantal mensen met internationale beschermingsbehoeften vóór de crisis lag waarschijnlijk veel hoger. Aangezien slechts ongeveer 100 mensen per jaar bescherming krijgen in Oekraïne, trokken veel asielzoekers het land uit om veiligheid te zoeken in de EU. Ook de statenloze bevolking, die op ongeveer 80 000 mensen wordt geschat, omvat mensen die bescherming nodig hebben. In totaal werden in 2021 tot een half miljoen niet-Oekraïners geregistreerd, maar onze studie richtte zich specifiek op mensen die bescherming zochten of kregen.

Hoewel deze aantallen onbeduidend kunnen lijken in de context van de miljoenen mensen die door de oorlog zijn ontheemd, behoren asielzoekers, vluchtelingen (en staatlozen) tot de meest risicovolle groepen in deze crisis. Asielzoekers en vluchtelingen in Oekraïne, die al voor andere conflicten of vervolging zijn gevlucht, hebben soms geen documenten of zelfs geen nationaliteit, hebben geen veilig thuisland om naar terug te keren en krijgen vaak geen status door ernstige tekortkomingen in het Oekraïense asielstelsel.  Om hun ervaringen sinds het uitbreken van de oorlog beter te begrijpen, hebben we in de tweede helft van 2022 driehonderd asielzoekers en vluchtelingen geïnterviewd die naar de EU zijn gevlucht. Onze bevindingen brengen tekortkomingen aan het licht in de reactie van de EU op Oekraïne, waardoor alle personen uit derde landen gevaar lopen, in het bijzonder mensen zonder papieren of staatlozen.

Tijdelijke bescherming beschermt niet alle mensen die Oekraïne ontvluchten

Niemand zal betwisten dat de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (TPD) [2] zeer doeltreffend bescherming en rechtstoegang heeft geboden voor ongeveer 4,9 miljoen mensen die Oekraïne ontvluchten. Toch hebben bijna vier op de tien mensen die wij hebben geïnterviewd geen tijdelijke bescherming gekregen. Veel asielzoekers en vluchtelingen vallen de facto buiten het toepassingsgebied  van de TPD-bescherming. Om eronder te vallen, moeten zij in Oekraïne documenten voor langdurig verblijf hebben gekregen. Dit voorbehoud is nogal paradoxaal: als deze mensen een permanent verblijf hadden, zouden zij waarschijnlijk geen asielzoekers of staatlozen zijn. Zelfs als vluchtelingen of asielzoekers in Oekraïne documenten hebben gekregen, worden deze vaak door de Oekraïense migratiedienst ingehouden, of de autoriteiten van de EU-lidstaten erkennen of begrijpen ze niet. Hoewel het de lidstaten vrij staat het toepassingsgebied van de TPD uit te breiden (bijvoorbeeld om asielzoekers of staatlozen zonder documenten te beschermen), hebben de meeste staten in de praktijk de bescherming alleen uitgebreid tot Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari zijn vertrokken.

Problemen met de uitvoering van de richtlijn voor rechthebbenden

Personen die internationale bescherming genieten in Oekraïne komen in aanmerking voor tijdelijke bescherming in de EU, mits zij in het bezit zijn van documenten om hun status te bewijzen. Ons onderzoek wees echter ook op problemen met de uitvoering van de TPD in de praktijk. Sommige van de mensen die wij spraken, moesten tot vijf maanden wachten om tijdelijke bescherming te krijgen, terwijl Oekraïense onderdanen in ten minste 17 landen op dezelfde dag documenten krijgen. In totaal kreeg 40% van de ondervraagde asielzoekers en vluchtelingen te maken met vertragingen en belemmeringen bij het verkrijgen van de status. Vaak worden mensen die TPD-rechten zouden moeten genieten, ten onrechte doorverwezen naar asielstelsels. Voorts zei slechts 35% van de niet-Oekraïense TPD-begunstigden die wij spraken, vrij binnen de EU te kunnen reizen, ondanks het feit dat vrij verkeer in het kader van TPD is toegestaan.

Slechte toegang tot juridische bijstand en papieren

Niet-Oekraïners die Oekraïne proberen te ontvluchten, hebben moeite om toegang te krijgen tot juridische informatie en advies. Hoewel alle EU-lidstaten massale informatiecampagnes over tijdelijke bescherming hebben opgezet, zullen webpagina’s in het Oekraïens en Russisch weinig hulp bieden aan Syriërs en Afghanen – de twee belangrijkste nationaliteiten die voor onze studie werden ondervraagd. Slechts een kwart van de respondenten wist waar ze juridische bijstand konden vinden. Bij gebrek aan hulp of toegankelijke informatie zijn zij aangewezen op een juridisch labyrint van asielbeleid op nationaal en EU-niveau. Een alarmerend gevolg is dat meer dan 10% van de ondervraagden geen identiteits- of reisdocumenten heeft. Deze mensen kunnen niet terugkeren naar Oekraïne om familieleden te zien of op te halen, of om toegang te krijgen tot basisbehoeften.

Niemand in de kou laten door uitbreiding van de tijdelijke bescherming

Ondanks het onbetwistbare succes van de TPD om op grote schaal bescherming te bieden, dreigen niet-Oekraïners die de Russische oorlog ontvluchten in de kou te komen staan. Dit is in strijd met de verplichtingen van de EU op grond van het primaire recht om te zorgen voor gelijke behandeling van alle mensen die veiligheid zoeken. De EU kan optreden om deze situatie te verhelpen, zowel door de werkingssfeer van de tijdelijke bescherming uit te breiden (of uitbreidingen door de lidstaten aan te moedigen) als door aan te dringen op een correcte uitvoering op het niveau van de staten.

De Europese Commissie heeft er zelf op gewezen dat een verruiming van de werkingssfeer van de tijdelijke bescherming in het voordeel van de staten zou zijn, omdat daarmee overbelasting van de asielstelsels wordt voorkomen. Maatregelen op EU-niveau zouden een versnippering van de nationale praktijken voorkomen en harmonisatie garanderen. Het zou ook de verbintenis van de EU honoreren om alle door de oorlog ontheemde personen te beschermen. De lidstaten kunnen echter ook zelf de nationale reikwijdte van de tijdelijke bescherming uitbreiden. Bij de uitvoering van de richtlijn tijdelijke bescherming moet ook rekening worden gehouden met de specifieke behoeften van onderdanen van derde landen: de EU en de lidstaten moeten op maat gesneden informatie, juridisch advies en ondersteuning beschikbaar stellen; de nodige documenten verstrekken; de toegang tot huisvesting, voedsel en gezondheidszorg vergemakkelijken; en gegevens verzamelen om beter in te spelen op de behoeften van deze mensen.

In reactie op de oorlog van Rusland tegen Oekraïne heeft de EU snel gehandeld en binnen enkele maanden bescherming en opvang geboden aan miljoenen mensen. Dit toont aan dat een humane behandeling van niet-Oekraïense asielzoekers en vluchtelingen geen utopie is. Bovendien is het een onmisbaar element van de EU-visie als Unie die gebaseerd is op respect voor de mensenrechten. Om deze visie te verwezenlijken, moeten de EU en de lidstaten maatregelen nemen om de bescherming uit te breiden tot risicogroepen die Oekraïne ontvluchten, en zich inzetten voor een niet-discriminerende vluchtelingenbescherming over de hele linie.

(*) Katharine Woolrych is pleitbezorger voor HIAS Europe, een in 1881 opgerichte internationale joodse organisatie die hulp biedt aan vluchtelingen.
Nataliia Krynytska is mensenrechtenfunctionaris van de Oekraïense vluchtelingenorganisatie Right 2 Protection.
Het artikel verscheen op 27 januari op de website van ECRE ( European Council on Refugees and Exile.)  Vertaling door Ander Europa.

[1] Secondair ontheemden zijn mensen die hun woonst moesten ontvluchten en ergens opvang vonden, maar om een of andere reden daaruit terug moesten vluchten. [nvdr]

[2] De EU-richtlijn Tijdelijke Bescherming bestaat sinds 2001 en moet door een uitvoeringsbesluit geactiveerd worden. Dit gebeurde op 4 maart 2022 wegens de toestroom van ontheemden uit Oekraïne. Ze krijgen daardoor in alle lidstaten voor maximaal drie jaar recht op bescherming.