door Herman Michiel
20 januari 2022

Hoe kun je op Europese schaal het best hervormingen doordrukken die via democratische weg moeilijk realiseerbaar zijn? Dat is mijn vrije vertaling van Understanding the Political Economy of Reforms: Lessons from the EU , een recente publicatie van het directoraat-generaal voor economische en financiële zaken (‘DG ECFIN’), het Europees ministerie voor economie en financiën.  De auteurs vatten hun bevindingen samen in drie punten:

• Hervormingen doorvoeren is gemakkelijker als een regering daartoe een sterk politiek mandaat heeft. Ik lees daarin dat een democratisch mandaat niet noodzakelijk is, maar wel handig.
• Een goed dossier voor de hervormingen (‘a strong evidence base’) is nuttig om steun te creëren. Lees: ook hervormingen die moeilijk te verdedigen zijn kan men opleggen, maar dan moet men meer tegenstand verwachten.
• Bij hervormingen moet men denken aan compenserende maatregelen, goede communicatie en raadpleging. Dus: verwacht niet dat iedereen dankbaar zal zijn, verkoop daarom uw zaak zo goed mogelijk, en doe alsof je met iedereen rekening houdt.

Hervormingen zijn goed voor de burgers, al zien ze dat niet altijd zelf in

 Als beleidsmakers zelf zouden aarzelen bij het doorvoeren van bepaalde hervormingen, krijgen ze van de auteurs een hart onder de riem. Hervormingen, die per definitie de economische groei en productiviteit bevorderen, zijn op termijn een weldaad voor iedereen (‘inclusive and sustainable growth’), maar op korte termijn moeten sommige sociale groepen daarvoor een prijs betalen. En niet iedereen wint er evenveel bij, wat door de bevolking als onrechtvaardig kan gezien worden. En het is problematisch als regeringen zich niet vierkant achter een hervorming scharen (vertaling van de gecodeerde boodschap lack of domestic reform ownership).

Maar hervormingen zijn des te meer nodig in de eurozone, want, stellen de auteurs vast, om schokken op te vangen ontstaan in andere eurolanden (‘spillover effects’) kan er geen beroep meer worden gedaan op een flexibele wisselkoers zoals ten tijde van de nationale munten. Bijgevolg moeten “sociale en economische zwakheden aangepakt worden om te vermijden dat het goed functioneren van de Economische en Monetaire Unie zou verstoord worden.” In feite een formidabele bekentenis dat de ‘politieke economie’ van de Europese Unie ten dienste staat van de euro, en niet omgekeerd.

Maar wat bedoelt men eigenlijk met ‘hervormingen’?

Twee onderzoekers van de Université Libre de Bruxelles deden (2017) een sociaal linguïstisch onderzoek naar de betekenis van ‘structurele hervormingen’ in de context van het Europees beleid. [1] Heeft de term een precieze betekenis, evolueerde die betekenis in de loop van de tijd, is er een ideologische dimensie, enzovoort. Een van de bevindingen is dat “niettegenstaande een variërende betekenis, de notie ‘structurele hervormingen’ een vaste kern vertoont die typisch bestaat uit neoliberale beleidsvoorstellen zoals de liberalisering van product- en dienstenmarkten, de deregulering van de arbeidsmarkt en hervormingen van de overheidsadministratie.

In het kader van hun onderzoek stelden ze ook rechtstreeks de vraag aan een aantal ambtenaren van de Europese Commissie en van nationale administraties wat er onder ‘structurele hervormingen’ moet verstaan worden. De onderzoekers zeggen dat het hen hierbij opviel dat de geïnterviewden “vaak verrast reageerden, wat zich uitte in gelach of duidelijke verlegenheid. De meeste geïnterviewden kwamen zeer onzeker of zelfs ironisch over wanneer ze met de vraag geconfronteerd werden.”

Hier een kleine greep uit de reacties; meer in Tabel 2 (blz 12) van [1].

• Commission official 1: “What is a structural reform? I don’t know what you mean (…) In my view, Member States can do what they want in order to reach these objectives. And they can do it by changing the law on pensions, on employment protection legislation etc. But is this really structural?”
• Commission official 3: “It is a government policy reform which is changing a certain policy field to address a certain policy objective. It has a fact-based analysis.”
• Belgian official: “Can I have a joker? (laughs) I have never thought about it deeply. It belongs to the economic and reform package that lead to growth, competitiveness, and all that.”
• French official: “Ask the Commission!” (laughs)

De ‘wetenschap’ van het hervormen

Voor sommige ambtenaren mag het begrip ‘hervormingen’ wat vaag zijn, of ze spreken er zich liever vaag over uit, het betekent niet dat het Europees hervormingsbeleid met de losse pols wordt gevoerd. Men kijkt er toch wel wat van op als men vaststelt dat dit neoliberale beleid op een ‘wetenschappelijke’ manier door de Commissie wordt opgevolgd, via kaarten, databanken [2] en statistieken wordt geanalyseerd. Een uitgebreid netwerk van onderzoekers, aan universiteiten en daarbuiten, produceert papers en is blij dat met een nieuwe subsidie een nieuw project kan opgestart worden. Het geld kan komen van de Europese Commissie, maar ook van bedrijven of werkgeversorganisaties. Zo is er IZA, ‘Institute of Labor Economics’, opgericht door de Deutsche Post Foundation en gelieerd met de universiteit van Bonn; het verstrekt wereldwijd advies aan overheden in verband met de arbeidsmarkt. Het lijkt allemaal zeer ‘wetenschappelijk’, maar dan mag men niet letten op een goeie portie neoliberale ideologie.

En zo worden dan uit de ervaringen in de diverse lidstaten lessen getrokken die het hervormingsbeleid vlotter moeten laten verlopen. Grafiek 1 van het genoemde artikel toont bijvoorbeeld het gemiddeld aantal hervormingen van de arbeidsmarkt in de periode 2000-2018; grafiek 3 gebruikt cijfers van de Wereldbank die de vooruitgang moeten illustreren van het ‘gemak om zaken te doen’ (‘ease of doing business’) in diverse EU-landen. Een beetje voortvarend menen de auteurs dat de cijfers “suggereren dat er hervormingen werden gedaan”. Er zijn ook statistieken van de mate waarin de aanbevelingen van de Europese Commissie aan de lidstaten (‘country specific recommendations’) worden opgevolgd. Natuurlijk is er niets op tegen dat overheden informatie verzamelen over tewerkstelling, werkloosheid enzovoort; iets anders is het als dit op een eenzijdige neoliberale manier wordt aangewend door een bureaucratie die geen enkele legitimiteit heeft om het beleid te bepalen.

Hier een kleine greep uit de inzichten van de ‘hervormingsvorsers‘.
Er is bijvoorbeeld de kwestie van het ‘ownership’ van een hervorming: wie is de ‘eigenaar’ van het initiatief om een hervorming door te voeren? Hier wordt niet meer de ouderwetse vraag gesteld welke democratische instantie aan de basis van het initiatief ligt, maar wie in de publieke opinie overkomt als promotor ervan. De Commissie is er zich van bewust dat haar ‘aanbevelingen’ in de ogen van de publieke opinie vaak als een externe ingreep overkomen, en daardoor op weinig steun moeten rekenen. Nationale politici wentelen de verantwoordelijkheid voor hun beleid inderdaad soms af op ‘Brussel’: we moeten van Europa!. Hervormingen gaan des te vlotter door, aldus de hervormingsvorsers, naarmate ze meer door het nationaal beleid ‘toegeëigend’ worden. Als de Commissie doorkreeg dat haar aanbevelingen in het kader van het Europees Semester niet erg populair waren, wees ze, om de toeëigening te bevorderen, per lidstaat een verbindingsofficier aan, een ‘ESO’ (‘European Semester officer’).

Een andere bevinding is dat het tijdstip waarop je met een hervorming komt belangrijk kan zijn. Timing matters, schrijven de hervormingsvorsers, en gaan niet zover om de brutale formule “Never waste a good crisis” te gebruiken, maar ze vermelden wel dat een crisis een opportuun ogenblik kan zijn waarin de weerstand verzwakt.
De manier waarop je het aanpakt is ook zeer belangrijk. In dat verband ontstaan zelfs neologismen, zoals ‘grandfathering’. Daarmee wordt bedoeld dat je bij een hervorming die de rechten verlaagt er best niet met de botte bijl op losgaat. Als je de pensioenrechten verlaagt of de pensioenleeftijd verhoogt kun je beter de huidige rechthebbenden buiten schot laten en de hervorming geleidelijk laten ingaan. De besparing is iets kleiner, maar de kans op succes is groter. Het vereist ook al meer solidariteit van degenen die toch niet getroffen worden om op te komen voor de rechten van de toekomstige slachtoffers…
Goede communicatie kan natuurlijk ook heel veel doen. Men kan verwijzen naar de goede ervaringen in het buitenland, en het is belangrijk om ‘gezaghebbende bronnen’ zoals een nationale bank of een academisch expert aan het woord te laten.
Een bijzondere ervaring is het Europees corona-herstelplan, want hierbij kan er tenminste geld aangeboden worden om hervormingen door te voeren. Nationale overheden nemen blijkbaar gemakkelijker het ‘ownership’ van de gevraagde hervormingen op zich, zoniet riskeren ze aan de schandpaal genageld te worden als ze niet in staat blijken het Europees geld binnen te rijven.

DG REFORM: het Europees hervormingsministerie

De neoliberale hervormingszucht van de Commissie bestaat al langer, maar kwam pas goed op gang met de internationale financiële crisis en de ‘redding van Griekenland’ vanaf 2010 en het optreden van de beruchte ‘Troika’. Van die tijd dateren ook de administratief-juridische instrumenten als het sixpack, het Europees Semester, het Begrotingsverdrag enzovoort. Ze werden in het leven geroepen en opgevolgd door allerlei ad hoc instanties en task forces, maar de Commissie voelde dat er nood was aan een permanente hervormingsinstantie. In 2015 werd het directoraat-generaal voor de ondersteuning van structurele hervormingen opgericht, ‘DG REFORM’. Het kwam onder de hoede van iemand met ervaring: de Nederlander Maarten Verwey, delegatieleider van de Troika in Griekenland. Vandaag valt dit ‘ministerie’ onder de hoede van de Eurocommissaris verantwoordelijk voor ‘cohesie en hervormingen’. Als de logica hiervan u zou ontgaan: met cohesie wordt bedoeld de samenhang tussen de verschillende lidstaten, het wegwerken van de soms zeer grote verschillen in economische ontwikkeling. Naast subsidies (cohesiefondsen) ziet de Commissie als instrument daarvoor de structurele aanpassingen, de hervormingen dus op het gebied van arbeidsmarkt, sociaal beleid, liberalisering etcetera. En bovendien kan de uitbetaling van cohesiefondsen afhankelijk gemaakt worden van het opvolgen van de aanbevelingen in verband met de nodige hervormingen. Vandaar…

Toch lijkt DG REFORM niet zozeer het brein maar eerder de uitvoerende arm te zijn van het strategisch hervormingsbeleid. De paper waarnaar we verwezen, Understanding the Political Economy of Reforms: Lessons from the EU komt bijvoorbeeld niet van DG REFORM, maar van DG ECFIN, het ministerie van economische en financiële zaken.
Maar ook de term ‘uitvoerende arm’ is niet helemaal terecht, want DG REFORM laat eerder uitvoeren dan dat ze zelf uitvoert. We hadden het een tijd geleden al over de lucratieve contracten die de Commissie afsluit met consultancybureaus als Deloitte, Ernst&Young, PricewaterhouseCoopers en KPMG. Tussen 2016 en 2019 konden deze zich verheugen in contracten ter waarde van 462 miljoen €, en voor de periode 2021 – 2027 is er in het instrument voor technische ondersteuning (TSI) een budget van 864 miljoen € voorzien. Allen daarheen!

Maar het hoeven niet altijd miljoenencontracten te zijn; voor kleinere contracten is er trouwens geen openbare aanbesteding nodig en kan men het contract met een e-mail binnenhalen. Zo werd vorig jaar een kandidaat gezocht voor de “supply of mobile phone communications for the European Commission’s office in Athens”, contractwaarde 60.000 €. GSM’s zijn blijkbaar duur in Athene.

In een brochure geeft DG REFORM aan op welke gebieden ze zich nog nuttig maakt. Ze assisteerde bijvoorbeeld België, Griekenland, Letland en Litouwen in verband met arbeidsongeschiktheid; uit de formulering kan men alleszins niet opmaken dat het zou gaan over het activeren van langdurig zieken want het opzet is “improving disability assessment methodologies and procedures to contribute to a more holistic assessment of disability that takes better account of functional capacity and individual circumstances”. DG REFORM helpt ook bij het migratiebeleid en, wie zou het geloven, Polen riep die hulp in; maar het ging dan wel over “shortage of an adequately skilled workforce and the ability to attract international talent”.

Laat me besluiten met een nogal mysterieus project, misschien stof voor kandidaat-onderzoeksjournalisten. Onder de titel “NI-CO is delighted to start 2021 with the award of new contracts funded by DG Reform.” juicht het Noord-Ierse NI-CO over het binnenhalen van twee contracten uitgeschreven door DG REFORM. Het eerste contract gaat over “ondersteuning van de transitie van de Griekse centrale aankoopdienst voor de gezondheidszorg (EKAPY) in een efficiënt, flexibel en doelgericht privébedrijf”; het ander project situeert zich in Kroatië en gaat over de ontwikkeling van “nieuwe methodologieën voor de evaluatie van de noden en de kwaliteitscontrole op het vlak van sociale diensten.” De waarde van de contracten wordt niet vermeld, maar eind 2018 werd aan NI-CO bijvoorbeeld een contract toegekend ter waarde van 3 miljoen € om in de Turks-Cypriotische gemeenschap mensen aan te moedigen een bedrijf op te zetten.
Welk soort bedrijf is NI-CO dan? Het stelt zichzelf voor als een openbare non-profit organisatie in Noord-Ierland, toegewijd aan de uitbouw van efficiënte openbare instellingen. NI-CO maakt deel uit van Invest NI, een overheidsinstelling die bedrijven in Noord-Ierland bijstaat in de internationale concurrentie en nieuwe investeerders aantrekt. Toch wel merkwaardig: een non-profit organisatie, toegewijd aan de uitbouw van openbare diensten, die miljoenencontracten binnenhaalt voor privatiseringsopdrachten…

Tussen haakjes, het toekennen van dure contracten door overheden aan consultancybedrijven om beleidswerk uit te voeren is niet beperkt tot de Europese Commissie. In de Franse Senaat had zopas een hoorzitting plaats waar een woordvoerder van McKinsey het moeilijk had uit te leggen waar de 500.000 euro voor gediend had in een contract met de regering Macron om “de evolutie van het leraarsberoep te evalueren”.[3]

Ah ja, ik vergat nog te vermelden wie de commissaris is die instaat voor DG REFORM. Een liberale excellentie uit de stal Verhofstadt-Rutten? Of een conservatieve Duitse CSU-er ? Nee, de sociaaldemocratische Portugese Elisa Ferreira, indertijd medeauteur van het sixpack.

[1] Amandine Crespy en & Pierre Vanheuverzwijn, What “Brussels” means by structural reforms: empty signifier or constructive ambiguity? (2017). Hier beschikbaar.

[2] Bijvoorbeeld LABREF (Labour Market Reforms Database), LMP (Labour Market Policy database), of de Long-term unemployed Indicator Framework database.

[3] Met dank aan Theo Aerts die me hierop attent maakte.