door Peter Wahl

We brengen de Nederlandse vertaling (met dank aan Hein Coppes) van een artikel dat verscheen in de Nieuwsbrief “EU financial reforms”   (nr. 14, oktober 2012). Deze Nieuwsbrief is een gezamenlijke uitgave van SOMO en WEED en bestaat in het Engels en het Duits.  Peter Wahl is een van de oprichters van Attac-Duitsland en werkt voor WEED, een Duitse ngo die zich buigt over World Economy, Ecology & Development.

SAMENVATTING

Met de euro nog steeds op de rand van de afgrond verhogen de Europese regeringen en de instellingen van de Europese Unie (EU) hun inspanningen om de situatie  onder controle te krijgen. Na verschillende ondermaatse en onefficiënte hervormingen komt nu het Europese Stabiliteitsmechanisme (ESM) er aan, een soort Europees IMF (Internationaal Muntfonds). De Europese Centrale Bank (ECB) heeft aangekondigd dat ze ongelimiteerd staatsobligaties [i] van zwakke eurolanden zal gaan opkopen. Daarmee functioneert de ECB de facto als ‘kredietverstrekker in laatste instantie’ (lender of last resort). Het moet echter  nog blijken of het ook helpt. Er wordt ook een bankenunie voorgesteld met de ECB als supranationale toezichthouder om faillissementen van banken in de eurozone tegen te gaan, want die ondermijnen de euro. Tegelijk  wordt gediscussieerd over nieuwe regels voor bankkapitaalreserves, garanties voor spaartegoeden en een aanpak voor het geval een bank onderuit gaat. Deze voorstellen liggen nu al onder vuur vanwege de belangen van de financiële industrie en nationale bekommernissen. Het kan een stap in de goede richting zijn, maar mogelijk is die onvoldoende. Eind september was Spanje in nog grotere moeilijkheden geraakt terwijl de protesten tegen de bezuinigingen alsmaar toenamen.

Terwijl de crisis doorrolt, beginnen de regeringen in de eurozone en de EU langzaam te beseffen dat de hervormingen van het financiële stelsel tot dusver onvoldoende hebben uitgehaald tegen de enorme problemen. Sinds september 2012 worden voorstellen gedaan voor iets strengere maatregelen. Na de definitieve goedkeuring voor de oprichting van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), een soort IMF maar dan voor de eurozone, liggen er nu twee nieuwe plannen op tafel, die blijk geven van een verhoogde inspanning om de euro-crisis onder controle te krijgen, namelijk:

1. De heer Draghi, voorzitter van de Europese Centrale Bank (ECB), kondigde aan dat de ECB ongelimiteerd overheidsobligaties zou gaan opkopen op de secundaire markt, als dat nodig blijkt;
2. De oprichting van een bankenunie met de ECB als centrale toezichthouder, die moet zorgen voor financiële stabiliteit van banken  in de eurozone.

Red de euro, overtreed de regels!

Zelfs met de eraan verbonden voorwaarden is het een behoorlijk vergaande maatregel van de ECB om aan te kondigen dat zij ongelimiteerd obligaties van crisislanden zal opkopen. Het is de facto een stap in de richting van de ECB als kredietverstrekker in laatste instantie binnen de eurozone. Een functie, waar centrale banken voor in het leven geroepen zijn maar die de ECB, als enige grote centrale bank, niet mag uitoefenen. Formeel valt het nog binnen de spelregels van de ECB om staatsobligaties op te kopen op de secundaire markt (dat wil zeggen: reeds uitgegeven obligaties, die werden gekocht door investeerders/speculanten en die ze dan verder verkopen).  Onder de huidige omstandigheden is dat natuurlijk een manier om crisislanden budgettair te steunen: als de ECB schuldpapier opkoopt, dan stijgt de vraag, de markten verlagen de rente en dus kan het betrokken land nieuwe leningen uitschrijven tegen lagere rente en zodoende de begroting in evenwicht brengen.

Maar een voorafgaande voorwaarde – tenminste officieel – voor zo ’n reddingsoperatie door de ECB  is dat het betrokken land onder de vleugels van het ESM wordt opgenomen, en daarvoor een aanvraag doet, wat weer betekent dat het land onderworpen wordt aan strenge bezuinigingsmaatregelen. Italië weigert dat te doen. Ook Spanje, dat in september 2012 onder bijzonder hoge druk stond, weigert de voorwaarden van het ESM en kondigde op 27 september 2012 een eigen pakket van bezuinigingen en hervormingen aan. Omdat de ECB geen mededelingen doet over haar aankopen kan het zijn dat ze  niettemin Spaans en Italiaans schuldpapier aankoopt, ondanks haar officiële positie.

Aangezien de ECB formeel geen steun mag geven aan regeringen bevindt de heer Draghi zich dus in een soort juridisch “grijs gebied”. Daarom stemde Jens Weidmann, de Duitse ECB-bestuurder en hoofd van de Bundesbank, als enige van de ECB-bestuurders tegen de maatregel, en stond daarmee helemaal geïsoleerd.

Daarentegen gaf  kanselier Merkel onmiddellijk haar steun aan de heer Draghi. Ook voorstander was Jörg Asmussen, het Duitse hoofd Economische Zaken bij de ECB en Merkel’s voormalige sherpa. Deze verrassende combinatie maakt duidelijk dat Merkel een buitengewoon handig spel speelt. Aan de ene kant moet ze haar coalitiepartner tevreden houden, de liberale partij, die sterk gekant is tegen alles wat riekt naar begrotingssteun en bovendien ook grote delen van haar eigen partij en de algemene publieke opinie in Duitsland. Aan de andere kant realiseert ze zich dat de euro aan de rand van de afgrond staat en dat juist de ECB niet gehinderd wordt door de ingewikkelde besluitvorming binnen de EU en dus snel en flexibel kan reageren tegen de crisis met haar instrumentarium. Merkel’s gemanoeuvreer  is tekenend voor de tegenstellingen binnen huidige positie van Duitsland. De Duitse elite is verdeeld over de aanpak van de crisis en we kunnen dus nog meer politiek spel verwachten.

De maatregelen van de ECB zijn geen echte oplossing voor de crisis. Mogelijk levert het tijdswinst op en wat ruimte om andere instrumenten als bijvoorbeeld de bankenunie vorm te geven, vooropgesteld dat speculanten en markten inderdaad doen wat men verwacht. Maar het is ook mogelijk dat de speculanten gewoon van de gelegenheid gebruik maken om van hun obligaties af te komen, gelet op de barre macro-economische vooruitzichten van Spanje in het bijzonder en de rest van de eurozone in recessie. Als speculanten en investeerders inderdaad nieuwe leningen kopen van de schuldbeladen landen, dan staat nog te bezien welke rente daarbij gerekend wordt, want dat bepaalt de markt. Wat dat betreft zal de toekomst moeten uitwijzen of de maatregel van de heer Draghi en de ECB inderdaad werkt.

Wat mogen we verwachten van de bankenunie?

Er is een groeiende consensus dat het al bij de invoering van de euro ontbrak aan een voldoende mate van samenhang, nodig voor een gemeenschappelijke munt. Al in de jaren zestig hadden Mundell, winnaar van de Nobelprijs, en anderen een theorie ontwikkeld over het “optimale munteenheidsgebied” (Optimal Currency Area [ii]). Volgens die theorie vereist een gemeenschappelijke munt gecoördineerde reacties tegen schokken van buitenaf, gesynchroniseerde conjunctuurcycli en gemeenschappelijke instrumenten voor crisisbeheersing. De eurozone voldeed aan geen van deze drie vereisten.

Het plan van de EC voor een bankenunie komt in elk geval tegemoet aan het derde element van Mundell’s “driehoek”.

Het idee voor een Europese Bankenunie bevat de volgende onderdelen:

–   Een Verordening (Europese wet)  die de ECB aanstelt als gezamenlijke toezichthouder voor de zesduizend banken in de eurozone;

–    Implementatie van Basel III op EU-niveau door gezamenlijke regels voor kapitaal-vereisten en andere hervormingen: nieuwe Capital Requirements Directive (CRC IV) en Capital Requirements Regulation (CRR), zoals op dit moment op de agenda’s  van de Raad en het Europees Parlement, zie het SOMO-dossier hierover.

–    Een richtlijn over depositogarantiestelsels.

–     Een gemeenschappelijke regeling of herstelmechanisme voor ineenstortende banken.

De nieuwe rol van de ECB als toezichthouder van banken in de eurozone is omschreven door de Europese Commissie (EC) in een ontwerp van Richtlijn voorgesteld op 12 september 2012.

Volgens dit ontwerp heeft de ECB het recht om een bankvergunning te verlenen of  in te trekken, het bestuur van een bank te ontslaan, alle gewenste informatie op te eisen, inspecties op locatie te houden en geldboetes op te leggen. Het toezicht zal gesteund zijn op de regels vastgelegd in CRC IV/CRR. Verder staat de EC een ambitieus tijdsplan voor ogen want alle ‘systemisch belangrijke’  banken zouden hier uiterlijk in juli 2013 mee te maken krijgen en de rest zou  volgen op 1 januari 2014.

Om de indruk te wekken van democratisch rekenschap zal de ECB vragen moeten beantwoorden in het Europees Parlement en regelmatig rapporteren. Maar de leiding van het nieuwe instituut zal benoemd worden door de Raad.

Op het eerste gezicht ziet het er allemaal zeer redelijk uit, maar wie kennis neemt van de details en de omstandigheden zal zich afvragen of men hiermee de crisis daadwerkelijk onder controle gaat krijgen.

Om te beginnen werd de Basel III overeenkomst al vanaf het begin als onvoldoende beschouwd.  Zo willen  zowel Zwitserland als het Verenigd Koninkrijk hogere kapitaal-vereisten (zie het SOMO-dossier hierover).

Verder is er het probleem van de banden tussen het nieuwe instituut binnen de muren van de ECB en de al bestaande Europese Bank Autoriteit (EBA), die in 2011 is opgericht. Ondanks twee stress tests zag de EBA de problemen van Bankia en andere Spaanse banken niet aankomen en ook niet het LIBOR-schandaal, waarbij bijna alle grote Europese banken betrokken zijn. Vandaar dat de EC in haar roadmap stelt: “Falend toezicht heeft vanaf het begin van de crisis het vertrouwen in de EU bank sector aanzienlijk uitgehold en bijgedragen tot verhoging van de spanningen in de Europese handel in nationale schulden” (ontwerp Verordening over de  ECB, pag. 2). De EBA mag dan zwakker zijn, het is niettemin het relevante instituut voor de EU-27. En het nieuwe toezicht door de ECB mag dan sterker zijn, het geldt alleen voor de eurozone. En dus wordt de verbrokkeling binnen de EU alleen maar groter.

En bovendien is er nog het probleem van de interne belangenstrijd: om toezicht te houden op basis van al bestaande regelgeving zou de ECB intern met totaal andere dingen moeten bezig zijn. Bijvoorbeeld, wat gebeurt er als de ECB als toezichthouder een bank moet sluiten vanwege schulden aan diezelfde ECB, die er dan de verliezen zou van ondergaan? Het ontwerp rept weliswaar van een strikte scheiding tussen beide afdelingen, maar waarom niet meteen een heel nieuw en onafhankelijk instituut opgericht?

En zoals bij elk Europees project is er natuurlijk ook nog de spanning tussen nationaal en supranationaal niveau. Het ontwerp wil politieke acceptatie bewerkstelligen door een krachtige rol toe te kennen aan bestaande nationale toezichthouders. En inderdaad zal het nieuwe instituut zwaar moeten leunen op de nationale instituten (en dus veel aan efficiëntie  inboeten) omdat het nu eenmaal onmogelijk is om zesduizend banken te laten controleren door één centrale instelling. Toezicht op dochterondernemingen en bankfilialen buiten Europa zal afhankelijk blijven van de (zwakke) samenwerking tussen de toezichthouders.

Een gemeenschappelijke garantie voor spaartegoeden?

De EC presenteerde in juli 2010 voor alle lidstaten een set herziene regels voor deposito-garanties, maar daarover is nog niet beslist door het Europees parlement en de raad van ministers van financiën. De EC kondigde op 6 juni 2012 een Richtlijn aan over de redding van banken en heeft plannen voor een gemeenschappelijk aanpak voor falende banken binnen de bankenunie. In de “Roadmap towards a Banking Union” vermeldt de EC dat alle verschillende voorstellen worden gebundeld tot een allesomvattende hervorming.

Een gemeenschappelijke garantie voor spaartegoeden is nog te politiek gevoelig en de nationale belangen zullen nog sterker gaan spelen, want het gaat over geld en over de verdeling ervan. Spaarbanken bijvoorbeeld, en andere die niet deelnemen aan grootscheepse speculatie, willen geen garanties geven aan de  speculatieve business modellen van de investeringsbanken. En de Finse regering wil geen garanties toekennen aan Griekse banken, de Duitse wantrouwt de Italiaanse banken, enzovoort. Maar het is een driepoot: gemeenschappelijk toezicht, garanties voor spaartegoeden  en een gezamenlijke aanpak voor falende banken. Haal je één poot weg, dan valt het hele zaakje om.

Gaat het lukken of niet?

Samenvattend: de beweging richting een “optimal currency area” is op zich een goede zaak, maar we mogen er niet te veel van verwachten. Er is nog een lange weg te gaan totdat er voldoende overeenstemming is bereikt (als dat al gaat lukken) en er gaat nog een hoop water in de wijn vanwege nationale belangen en de lobby vanuit de financiële wereld. We hebben het dan nog niet over de dieperliggende oorzaken van de crisis, zoals de onevenwichten wat betreft de handelsbalans en de lopende rekening van de lidstaten, en de ongelijke verdeling die voor  financialisatie, speculatie, gebrek aan regulering van de financiële markten en dus ook instabiliteit zorgt. De ECB loopt het risico om evenals Wagner’s Lohengrin [iii] op het laatste moment tragisch te mislukken als redder in de nood.