Laura Lambert en Martin Lemberg-Pedersen (*)
24 april 2023

Al 40 jaar denken westerse regeringen erover om de behandeling van asielaanvragen en de opvang van vluchtelingen uit te besteden aan het Zuiden. Het is geen nieuw idee. Evenmin als de controverses die ermee gepaard gaan.

Denemarken en het Verenigd Koninkrijk zijn hierover recentelijk in het nieuws geweest. In januari 2023 kondigde de nieuwe Deense regering, na felle binnenlandse kritiek, echter aan dat zij de onderhandelingen met Rwanda om alle asielzoekers bilateraal uit Denemarken “over te dragen” had opgeschort. In plaats daarvan stelde zij voor een EU-bondgenootschap op te richten om hetzelfde te doen. Deze stap leek haaks te staan op de kritiek op de Deense plannen van zowel de Europese Commissie als het Europees Parlement.

Ook het Verenigd Koninkrijk wilde asielzoekers naar Rwanda sturen. Het plan werd in 2022 tijdelijk tegengehouden door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het Britse Hooggerechtshof van zijn kant veroordeelde het beleid niet als illegaal. Het kan dus nieuw leven worden ingeblazen.

In lijn met deze en andere recente beleidsinitiatieven steunde de prominente migratieonderzoeker Ruud Koopmans het idee om asielzoekers naar Tunesië te sturen. Maar zijn steun was slecht getimed, vlak nadat de Afrikaanse Unie Tunesië had veroordeeld voor systematisch racistisch geweld tegen migranten uit subsahara-landen.

We hebben onderzoek gedaan naar Europees beleid om immigranten te ontmoedigen, en naar de uitvoering van noodevacuaties van vluchtelingen van Libië naar Niger. Hieruit blijken de risico’s en de frequente mislukkingen van outsourcingsregelingen,terwijl er meer pragmatische alternatieven voor het Europese asielbeleid uit naar voor komen.

Waarom dit beleid faalt

Initiatieven om asiel uit te besteden – bekend als “externalisering” – zijn op verschillende niveaus vaak mislukt.

Ten eerste is er sinds de jaren tachtig in Europa onvoldoende politieke steun voor deze radicale ideeën. Hoewel de voorstanders uitgesproken zijn, zijn zij op het gemeenschappelijke Europese niveau in de minderheid gebleven.

Ten tweede hebben internationale organisaties voortdurend kritiek geuit. De Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR) heeft de Deense regering opgeroepen haar externaliseringsambities te laten varen. Zij zei dat deze de internationale solidariteit ondermijnden en konden leiden tot uitdrijvingen ‘aan de lopende band’ (chain refoulement). Dit gebeurt wanneer de ene staat na de andere iemand uitzet onder onmenselijke en vernederende omstandigheden. In plaats daarvan moedigde hij Denemarken aan zich te concentreren op het verbeteren van de veilige en ordelijke toegang tot asiel.

Ten derde hebben de meeste landen de overname van deze ontwerpen herhaaldelijk afgewezen. De Afrikaanse Unie veroordeelde de Deense plannen in 2021. Zij zei dat ontwikkelingslanden al 85% van de vluchtelingen in de wereld opvangen, en dat een dergelijk beleid xenofoob is. Een groeiende academische literatuur stelt ook dat dergelijk externaliseringsbeleid in feite een voortzetting is van racialiserende koloniale praktijken om ontheemden via imperiale gebieden over te brengen.

In de praktijk bieden deze voorstellen weinig meer dan gebakken lucht. Ze lijken eerder bedoeld om binnenlandse kiezers aan te spreken dan om ontheemding op te lossen.

Zo stelde de Europese Raad in 2018 voor om mensen die op bootjes in de Middellandse Zee Europa probeerden te bereiken, naar centra in Noord-Afrika te brengen voor asielverwerking. Het bleef bij een persbericht van nationale ministers dat los stond van enig EU-beleidsproces. De Afrikaanse Unie bekritiseerde het voorstel als een schending van het internationaal recht.

Toch kwam Duitsland onlangs op deze plannen terug – maar alleen in een persgesprek. Dit leek bedoeld om de conservatieve kiezers tegemoet te komen na de aankondigingen van de regering om de wetgeving inzake verblijf en staatsburgerschap te liberaliseren.

De aankondiging van dergelijke plannen zonder overleg met potentiële partnerlanden of regionale organen doet denken aan een herleving van koloniale fantasieën waarbij alle staten van het Zuiden omkoopbaar zouden zijn. Het getuigt ook van een totale minachting voor eventueel verzet onder het electoraat van die staten.

Niger en Rwanda

Financieel-politieke stimuli vanwege Europa kunnen zeker wegen op verschillende regeringen van de landen ten zuiden van de Sahara. Rwanda kreeg van het Verenigd Koninkrijk een voorafbetaling van 140 miljoen pond om accommodatie te bouwen. Rwanda gebruikte ook Deense en Britse wensen om kritiek op zijn steun aan de M23-militie in de Democratische Republiek Congo het zwijgen op te leggen.

Niger kreeg internationale lof voor de opvang van vluchtelingen die uit Libische gevangenissen waren geëvacueerd. Naast nieuwe diplomatieke erkenning kreeg het ook extra middelen voor zijn asielbureaucratie. Deze omvatten een permanente kampinfrastructuur en salarisverhogingen voor hoge ambtenaren.

Ondanks deze stimulansen leidt het uitbesteden van asielrisico’s echter ook tot spanningen in de partnerlanden.

Ten eerste kunnen vluchtelingen op doorreis blijven steken omdat hun asielaanvragen worden afgewezen, of omdat westerse regeringen hun beloften van hervestiging niet nakomen.

Medio 2019 werden ongeveer 120 van de 2.900 geëvacueerden geconfronteerd met een afwijzing van hun vluchtelingenclaims. Zowel verantwoordelijke Nigeriaanse ambtenaren als vluchtelingen weigerden om verschillende redenen hun legalisatie in Niger.

Het gebrek aan economische kansen in Niger woog zwaar op de vluchtelingen, net zoals de precaire veiligheidssituatie op de ambtenaren drukt. Volgens plaatselijke medewerkers van de VN-vluchtelingenorganisatie in Niger weigerde de regering van Burkina Faso deze vluchtelingen op te nemen nadat zij van de moeilijkheden in Niger had gehoord.

Ten tweede veronderstelt het uitbesteden van asielprocedures dat de rechtsstaat in de partnerstaat functioneert. In Niger was de beroepsprocedure noch operationeel noch onafhankelijk. Zo was de beroepsinstantie al drie jaar niet meer bijeengekomen, en het bestond uit hetzelfde personeel als dat van eerste instantie.

Politieke alternatieven

Als politici het aantal doden in het Middellandse Zeegebied, dat vaak als reden voor externalisering wordt aangevoerd, werkelijk willen verminderen, moeten zij ophouden met het criminaliseren van reddingsacties op zee.

De EU-lidstaten zouden het ook mogelijk kunnen maken om asiel aan te vragen bij ambassades of consulaten. Verschillende Europese landen hebben dit tot het begin van de jaren 2000 toegestaan. Ook zouden humanitaire visa vanuit ambassades kunnen worden afgegeven, zoals leden van het Europees Parlement in 2016 bepleitten. Dit vereist meer middelen voor screening en behandeling van dossiers.

Dit zouden echte stappen zijn naar het ontmantelen van de zogenaamde smokkel-economieën, die alleen maar aangemoedigd worden door de eenzijdige focus van de EU op afschrikking en grenscontrole. Veilige toegangsprocedures zouden een totaal andere aanpak zijn dan het vasthouden van ontheemde bevolkingsgroepen ver van Europa.

Een modern en pragmatisch migratiebeleid moet af van de postkoloniale illusies dat enorme mondiale ongelijkheden en ontheemding kunnen worden aangepakt door afschrikking en het uitbesteden van de bescherming van vluchtelingen aan derde landen.

(*) Laura Lambert is onderzoekster aan de Universiteit van Freiburg.

Martin Lemberg-Pedersen is universitair hoofddocent aan de Universiteit van Warwick en werkt ook voor Amnesty International in Denemarken.

Hun standpunt verscheen op 18 april in The Conversation met een Creative Commons licentie.  The Conversation  is een toe te juichen samenwerking tussen academici en journalisten, bedoeld om het publiek debat te stimuleren op basis van onderbouwde informatie, door onderzoeksresultaten van researchers op een begrijpelijke manier ter beschikking te stellen van een ruim publiek, en de academische vrijheid volop aan bod te laten komen. Alle publicaties worden verspreid onder een Creative Commons licentie.

De vertaling is van Ander Europa, geholpen door het (gratis ) programma DeepL.