door David Baele, 9 december 2016

 

Naar aanleiding van de verkiezing van Donald Trump in de VS en van Brexit stelt hoogleraar sociaaleconomische wetenschappen Ive Marx (UAntwerpen) in een column in De Standaard van 29 november dat experten te lang blind geweest zijn voor de voedingsbodem van ‘populisme’. Er zijn volgens hem wel degelijk redenen “voor het ongenoegen waar de experts lange tijd hebben overgekeken. Zelfs zij die alles van internationale handel afweten, zoals Krugman.” ¹.

 

Spaanse inquisitie

Eén van die door academici verwaarloosde redenen is volgens hem de vrijhandel: “Lange tijd was de orthodoxie: er zijn winnaars en verliezers, maar aan het einde van de rit is iedereen beter af, toch als de winnaars de verliezers compenseren. De eengemaakte Europese markt is de ultieme emanatie van die orthodoxie. Het principe van vrij verkeer heeft een bijna heilige status in de Europese wetgeving. Het Europees Hof van Justitie gedraagt zich bovendien als een Spaanse inquisitie over dit artikel. Vrijhandelsakkoorden met de rest van de wereld? Zelfde verhaal. Zwijgen en goedkeuren”. Welk belang die vrijhandel gespeeld heeft in de kiesintenties tracht Marx in zijn column te onderbouwen door te wijzen op het verband tussen regio’s die het meest geconfronteerd worden met Chinese concurrentie en de kiesintenties van de inwoners uit die regio’s.

Drie dagen later krijgt Marx via een opiniestuk in dezelfde krant een repliek van zijn collega Johan Meeusen, hoogleraar verbonden aan de faculteit rechten. Meeusen springt hierbij in de verdediging van het Europees Hof van Justitie en hekelt de kritiek van Marx: “Een column die populisme hekelt kan soms zelf te kort door de bocht gaan. In twee korte zinnetjes haalde Ive Marx uit naar de ‘bijna heilige status’ van het vrij verkeer in de Europese Unie, en naar het Hof van Justitie dat daarover waakt ‘als de Spaanse inquisitie’. Het is vandaag helaas bon ton om de Europese integratie weg te zetten als een ultraliberaal project, behoed door rigide rechters in Luxemburg. Het verhaal is veel genuanceerder.” ².

Meeusen argumenteert vervolgens dat het niet het Hof van Justitie is dat de regels bepaalt, maar de lidstaten en hun parlementen die de  rechtsregels goedkeurden die in de verdragen opgenomen werden. De EU is daarom volgens hem dan ook een rechtsorde en berust niet op politieke willekeur: “Dat de interne markt belangrijk is, is alleszins niet de ‘schuld’ van het Hof, maar berust op een politieke, democratische onderbouwde keuze”. Het vrij verkeer en de interne markt zijn ook geen doelen op zich maar “vooral middelen om andere, meer fundamenteel geachte waarden en doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken. Vrede, welzijn, sociale vooruitgang en sociale rechtvaardigheid – om er maar enkele te noemen – staan voorop”.

 

Een succes op vele domeinen

Volgens Meeusen is de EU een succes op vele domeinen, en dat is voor een groot stuk te danken aan het Hof, waarvoor het er niet om gaat “een neoliberale agenda door te duwen, zoals Marx suggereert, wel om de lidstaten en de politieke instellingen aan hun verplichtingen te houden en de mogelijkheden voor burgers en bedrijven te waarborgen om zich op hun Europese rechten te beroepen”. Volgens Meeusen heeft het Hof van Justitie sinds de jaren ’70 zelfs rechtspraak ontwikkeld “die net grenzen stelt aan het vrij verkeer wanneer dit zou indruisen tegen ‘dwingende belangen’ van de lidstaten”.

Als voorbeelden van domeinen waarvan het lokaal belang voorrang kreeg op het vrij verkeer noemt hij milieubescherming, consumentenbescherming, volksgezondheid, fraudebestrijding, verkeersveiligheid, bescherming van cultuur, pluriformiteit van de pers, vrijheid van meningsuiting en andere grondrechten. Deze maken volgens Meeusen deel uit van een “open, niet in het Verdrag opgenomen, maar door het Hof geleidelijk verder ontwikkelde lijst van belangen die de lidstaten onder bepaalde voorwaarden mogen vrijwaren van uitholling door de interne markt”[…] “Zo zijn de belangen die tegenstanders van vrijhandelsverdragen inroepen binnen de interne markt vaak al lang als legitiem erkend door het Hof van Justitie”.

 

Democratisch deficit

Het Hof van Justitie is dus “niet de blinde dienaar van een overdreven liberalisme. Wie in Luxemburg de ingrediënten zoekt om de scepsis over de EU te voeden, is aan het verkeerde adres”, concludeert Meeusen. Andere experten durven sterk te twijfelen aan het standpunt van Meeusen, dat nogal typerend is voor de manier waarop gevestigde intellectuelen de EU analyseren. Antropoloog en syndicaal vormingswerker Bruno Poncelet is zo iemand. In zijn boek  ‘Europe: une biographie non autorisée’ ³ wijdt hij een aantal pagina’s aan de Europese rechterlijke macht, namelijk het Europees Hof van Justitie.

Als supranationale instelling, samengesteld uit één rechter per lidstaat en 8 advocaten-generaal, is het de taak van het Europees Hof van Justitie om te waken over de toepassing van het Europees recht, met name Verordeningen, Richtlijnen, Besluiten en Aanbevelingen. Afhankelijk van het geval kan zowel een lidstaat, een Europese instelling als – in sommige gevallen – een particulier een zaak aanhangig maken bij het Hof. Haar taak bestaat er uit om verschillende soorten geschillen te beslechten tussen instellingen, lidstaten, private firma’s of particulieren. Als scheidsrechter van het Europese recht neemt het Europees Hof van Justitie dus de rol op zich van rechterlijke macht, die losstaat van de wetgevende en uitvoerende macht.

Maar volgens Poncelet moeten hier al meteen twee kanttekeningen gemaakt worden. Het Europees Hof van Justitie baseert haar beslissingen namelijk op de bestaande Europese wetgeving. Maar gezien de Europese Commissie (de uitvoerende macht wiens taak er in bestaat verdragen en oriëntaties in beleid om te zetten) als enige het wetgevend initiatiefrecht heeft, kent het Europees recht al van meet af aan een democratisch deficit. Het Europees Hof van Justitie dient op die manier als juridische garant voor wetgeving waarvan de democratische legitimiteit betwijfelbaar is.

Een tweede kanttekening betreft het feit dat het Europees Hof van Justitie door haar supranationale reikwijdte een veel grotere macht bezit dan de nationale gerechtelijke instellingen. Wat er voor zorgt dat ze niet alleen Europese instellingen maar ook nationale instellingen, en dus nationale democratieën, aan haar controle kan onderwerpen. Poncelet haalt hiervoor het voorbeeld aan van een geschil uit 1964 tussen het bedrijf Flaminio Costa en de Italiaanse Staat over de beslissing van laatstgenoemde om de productie en distributie van elektriciteit te nationaliseren. Flaminio Costa verweet de Italiaanse Staat een nationaal beleid toe te passen dat indruist tegen Europese regelgeving (met name het Verdrag van Rome, dat de vorming van de Europese Economische Gemeenschap inhield). Toen de zaak behandeld werd door het Europees Hof van Justitie nam deze een beslissing in het voordeel van Flaminio door het Europees recht bovenaan in de rechtshiërarchie te plaatsen, boven het nationaal recht van de lidstaten. Is het niet ongelofelijk dat over een zo fundamentele aangelegenheid niet door de parlementen van die lidstaten beslist werd, maar door een rechtscollege ergens in Luxemburg? Het Duitse Bundesverfassungsgericht bestrijdt trouwens nog steeds deze prioriteit van het Europees recht.

 

Versterking van de uitvoerende macht

Het Europees Hof van Justitie kan dus ingrijpen in het politieke leven van een lidstaat door de wetgeving of het beleid ervan als strijdig te veroordelen met de Europese verdragen. Dit vormt een duidelijke inperking van de soevereiniteit en de autonomie van het beleid van de lidstaten. De nationale parlementen verliezen aan invloed, wat vaak de regering goed uitkomt. Deze tendens tot versterking van de uitvoerende macht is volgens Poncelet door de jaren heen enkel toegenomen want elk akkoord dat door de Commissie of de Raad van ministers bekrachtigd werd heeft het supranationale gewicht van Europa doen toenemen. Terwijl terzelfdertijd de manoeuvreerruimte en keuzevrijheid van rechtstreeks door het volk verkozen politici ingeperkt werd.

Poncelet weerlegt ook het argument dat deze evolutie deels gecorrigeerd wordt door de steeds grotere invloed van het Europees Parlement. Dit is dan wel rechtstreeks verkozen, maar heeft nooit een werkelijk wetgevende macht gehad. Alleen de Europese Commissie heeft het recht om Europese wetten voor te stellen, en combineert dus wetgevende en uitvoerende macht. Minderheidsstandpunten kunnen op deze manier niet eens aan bod komen…

Poncelet gaat ook dieper in op de wijze waarop het Europees Hof van Justitie oordeelt bij de botsing van waarden tussen economische democratie en de Europese “vrije en onvervalste concurrentie”. Want bij de vorming van een eenheidsmarkt hoorden ook nieuwe spelregels tussen multinationals (die zich vrij over het speelveld bewegen) en de economische democratie (die gebonden blijft aan een bepaald territorium). Om te achterhalen hoe het Europees Hof van Justitie haar arbitersrol speelt nodigt Poncelet ons uit om vier juridische conflicten van naderbij te bekijken, waarbij vrijhandel tegenover sociale rechten komt te staan.

 

Finland versus Viking Line

Om te kunnen concurreren tegen Estse transportbedrijven, waarvan de loonkosten laag zijn, kwam het Fins bedrijf Viking Line op het idee om een administratieve delokalisatie door te voeren. Gezien haar veerboten tussen Helsinki en Tallinn voeren bedacht ze dat het eigenlijk beter zou zijn om de maatschappelijke zetel in Estland te vestigen in plaats van in Finland. Door de Finse bemanning te vervangen door Estse werknemers zou ze het Ests sociaal recht kunnen laten gelden en het loonniveau aanzienlijk verminderen. Het Fins personeel dat met ontslag bedreigd werd, alsook de vissersvakbond (Finnish Seamen Union) en de Internationale Federatie van Transportarbeiders (ITF) die 600 transportvakbonden overkoepelt in 140 landen waren hier echter niet mee gediend. ITF stuurde naar al haar leden, waaronder ook de Estse vakbond, een vlugschrift met de aanbeveling om geen akkoord af te sluiten met Viking Line.

Viking vond echter dat deze actie een inbreuk vormde op haar recht om handelsactiviteiten te ontwikkelen in een context van “vrije concurrentie”, en diende daarom klacht in bij het Londens Hof van Justitie, dat op zijn beurt bij het Europees Hof van Justitie te rade ging. Dit kwam tot een dubbelzinnige conclusie ⁴: het stakingsrecht was legitiem… voor zover het niet aan een bedrijf voorwaarden oplegt die het ontmoedigt om zijn industrieel project uit te voeren. En is het niet ontmoedigend als je het Fins sociaal recht en de Finse lonen niet kunt ruilen voor de Estse? Een praktijk die het Europees Hof van Justitie op zich niet veroordeelde; het uiteindelijk advies bleef wel in de handen van het Londens gerecht.

 

Zweden versus Laval

In deze tweede kwestie gaat het over de vraag welk sociaal recht van toepassing is voor een bedrijf dat buiten zijn nationale grenzen opereert. Het gaat volgens Poncelet over een ‘juridische invasie’, waarbij opnieuw de rechten van werknemers tegenover de ‘vrije concurrentie’ komen te staan.

De zaak speelt zich af in Zweden en gaat over de renovatie van een school. Voor deze renovatie werd het Lets bedrijf Laval ingeschakeld. Hoewel Zweden geen nationaal minimumloon heeft zijn er wel sectorakkoorden met een minimumloon per beroepsactiviteit. En gezien Laval in Zweden kwam werken namen de Zweedse vakbonden contact op om de Zweedse regelgeving terzake uit te leggen. Om geen inbreuk te plegen op de concurrentie moest Laval de loonvoorwaarden respecteren die voor alle constructiebedrijven van toepassing waren. De vakbond wou dus beletten dat Laval op een kunstmatige manier de productiekost liet dalen door de Letse wetgeving in Zweden te importeren, wat uiteraard navolging gekregen zou hebben in de hele sector.

Maar Laval had hier geen oren naar en wou kost wat kost in Zweden werken met de Letse arbeiders op basis van de Letse sociale wetten. De Zweedse vakbonden reageerden op dit meningsverschil door de bouwwerf af te zetten (wat in Zweden legaal is). Laval schortte uiteindelijk het renovatieproject op, maar diende een klacht in bij de Zweedse arbeidsrechtbank tegen een staking die haar commerciële vrijheid ingeperkt had. En de arbeidsrechtbank stuurde de klacht door naar het Europees Hof van Justitie.

Terwijl het Europees Hof van Justitie zich eigenlijk onbevoegd had moeten verklaren gezien het stakingsrecht een exclusieve bevoegdheid blijft van nationale staten, bracht het toch een advies uit ⁵. Het boog zich dus over de vraag wie in de fout was gegaan. Voor haar beslissing baseerde het Hof zich op een Europese richtlijn die handelde over grensarbeiders en maakte op basis hiervan de volgende interpretatie: de grensarbeiders hebben recht op een minimale Europese sociale bescherming (wat lager is dan de Zweedse standaarden), en ze kunnen ook genieten van meer voordelige standaarden voor zover deze nationaal bepaald worden door het land waar ze werken. Maar ze hebben daarentegen geen recht op sociale voorwaarden die gebonden zijn aan een specifieke beroepsactiviteit of een bepaalde regio.

De collectieve arbeidsovereenkomsten die van kracht waren in de bouwsector mochten dus niet opgelegd worden aan het Lets bedrijf. Door dit arrest, dat eigenlijk een slag in het gezicht was voor de lokale economische democratie, gaf het Europees Hof van Justitie het bedrijf Laval gelijk, en verklaarde de stakingsactie illegitiem want buitensporig ten aanzien van het beoogde doel.

 

Reglementering van overheidsaanbestedingen versus de logica van onderaanneming

Voor het volgende voorbeeld brengt Poncelet ons naar Duitsland voor een gelijkaardig geval, op enkele nuances na. Het betreft opnieuw een bouwsel via openbare aanbesteding, deze keer  in de deelstaat Nedersaksen. Bedrijven die echter willen meedingen voor de openbare aanbesteding worden door Nedersaksen verplicht om bepaalde lokaal geldende loonnormen te respecteren, normen die trouwens via democratische instellingen tot stand kwamen. Het gaat hier met andere woorden niet meer over een vakbond die respect vraagt voor collectieve arbeidsovereenkomsten, maar om politieke autoriteiten, die ook betalen voor de bouw. In een vrije markt mag iedereen ten aanzien van een ander de voorwaarden bepalen op basis van dewelke hij/zij wenst samen te werken. En dat is precies wat de staat van Nedersaksen gedaan heeft via de clausule in de aanbesteding dat de lokale sociale wetten dienden gerespecteerd te worden.

Het contract werd uiteindelijk binnengehaald door het Duits bedrijf Objekt und Bauregie GmbH & Co, dat het evenwel verder uitbesteedde aan de in Duitsland gevestigde Poolse firma PKZ sp.z.o.o. Maar dat Pools bedrijf respecteerde de door het contract voorgeschreven voorwaarden niet. Een inspectie op de werf had namelijk aan het licht gebracht dat de firma aan 53 arbeiders minder dan de helft (46,57%) betaalde van het lokaal geldend minimumloon. De autoriteiten van Nedersaksen annuleerden dus het contract en eisten een schadevergoeding van het bedrijf. Na een juridisch steekspel belandde de zaak bij het Europees Hof van Justitie, dat zich over de zaak uitsprak.

Enerzijds had je een Europese richtlijn die een minimale bescherming garandeert voor grensarbeiders (die het toelaat slechts de helft van het lokaal geldend loon te betalen), anderzijds heb je een publieke lokale autoriteit die een voordeligere bescherming afdwingt via een contractuele verplichting, mat name het respecteren van het lokaal geldend loon. Voor het Europees Hof van Justitie was de schuldige … de Staat Nedersaksen, wiens regelgeving over de openbare aanbestedingen te veeleisend was voor buitenlandse bedrijven ⁶.

In wat voorafgaat merken we steeds hoe bedrijven ten volste kunnen genieten van het vrij verkeer in de EU,  en hoe het Europees Hof van Justitie telkens de voorrang geeft aan de wetten uit het oorsprongland in plaats van aan lokale regels. De economische vrijheid haalt het dus steeds op de lokale economische democratie (in de vorm van sectoriële of regionale akkoorden).  Men kan hier misschien uit afleiden dat enkel nationale regelgeving het kan halen van het ‘vrij verkeer’ voor bedrijven. Daarom nodigt Poncelet ons uit een ultiem geschil van naderbij te bekijken, en wel een heel eigenaardig waarin de EU zowel scheidsrechter is als betrokken partij.

Luxemburg versus Europese Commissie

In 2006 sleepte de Europese Commissie de lidstaat Luxemburg voor het Europees Hof van Justitie voor een conflict over het statuut van in Luxemburg tewerkgestelde grensarbeiders. Een Europese richtlijn bepaalt namelijk het algemeen kader met minimale beschermingsvoorwaarden waarop deze werknemers recht hebben wanneer ze werken in een ander land dan het hunne. Het bleek reeds uit de vorige gevallen dat het Europese beschermingsniveau loondumping helemaal niet in de weg staat.

Zoals steeds moet een Europese richtlijn door de lidstaten omgezet worden in nationaal recht. Luxemburg deed dit ook, en was daarbij nogal vrijgevig ten aanzien van grensarbeiders: deze moesten over een geschreven contract beschikken (dat raadpleegbaar moest zijn voor lokale autoriteiten), ze hadden recht op een automatische loonindexering, ze hadden recht op de Luxemburgse beschermingsvoorwaarden in geval van deeltijds werk of werk van bepaalde duur en ze konden ook genieten van de lokale collectieve arbeidsovereenkomsten. Luxemburg is dan wel berucht als belastingsparadijs, in dit geval  trachtte het Groothertogdom dus wel recht te doen aan de op haar grondgebied tewerkgestelde werknemers.

Maar volgens de Europese Commissie ging Luxemburg zijn boekje te buiten door in zijn nationale wetgeving te vermelden dat de documenten van de werknemers raadpleegbaar moesten zijn voor de lokale autoriteiten, voor de arbeidsinspectie bijvoorbeeld. Volgens de Commissie vormde dit administratief voluntarisme vergezeld van stevige sociale clausules een obstakel, gezien het buitenlandse bedrijven zou verhinderen om te ondernemen. Met andere woorden, het zou buitenlandse bedrijven beletten om zomaar hun lokale wetgeving mee te importeren in landen waar ze commerciële activiteiten willen ontwikkelen. Het Europees Hof gaf hierin de Europese Commissie gelijk ⁷. Luxemburg kreeg niet alleen een boete, maar werd ook verplicht zijn wetgeving te herschrijven ten gunste van het vrije handelsverkeer. Conclusie: lokale/regionale sociale regelgeving mag geen hindernis vormen voor bedrijven die aan sociale dumping willen doen, maar wanneer het nationale wetgeving betreft krijgt de betreffende lidstaat een boete aan haar laars en het bevel de nationale wetgeving aan te passen.

Brutaal beleid van sociale afbraak

In zijn boek laat Poncelet duidelijk zien dat het Europees Hof van Justitie bij conflicten tussen sociale rechten en economische vrijheden meestal in het voordeel van dat laatste oordeelt. De auteur vergelijkt het met een voetbalwedstrijd waarbij twee ploegen van sterk verschillend niveau het tegen elkaar moeten opnemen (zich vrij verplaatsende bedrijven tegen lokale sociale regels), maar waarbij Europa als hoofdarbiter ook nog eens de assistent arbiters (lokale arbeidsinspectie) blinddoekt wanneer deze de spelregels willen controleren.

Man kan zich de vraag stellen waarover zogenaamde experten als Johan Meeusen het hebben wanneer ze in De Standaard schrijven dat het Europees Hof van Justitie rechtspraak ontwikkelt “die net grenzen stelt aan het vrij verkeer wanneer dit zou indruisen tegen ‘dwingende belangen’ van de lidstaten”. De realiteit die Poncelet beschrijft staat mijlenver van Meeusens perspectief. Als men wil begrijpen waarom rechts-populistische en anti-EU partijen zo succesvol zijn – wat de oorspronkelijke vraagstelling is van Ive Marx – moet men dringend ophouden met prietpraat te verkopen, zoals een EU die de bedoeling zou hebben om “fundamenteel geachte waarden en doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken”. De realiteit laat zien dat de EU niet meer is dan een instrument om een brutaal beleid van sociale afbraak op te leggen ten dienste van de Europese heersende klasse. ■

 

1. De Standaard, 29/11/16 (Alle volgende citaten van Ive Marx komen uit hetzelfde artikel.)
2. De Standaard, 2/12/2016 (alle volgende citaten van Johan Meeusen komen uit hetzelfde artikel.)
3. Poncelet B., Europe: une biographie non autorisée, Les Éditions Aden, 2014.
4. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=71495&doclang=nl
5. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=71925&doclang=nl
6. https://www.etuc.org/IMG/pdf/Rueffert-judgement-summary.pdf
7. https://www.etui.org/Topics/Social-dialogue-collective-bargaining/Social-legislation/The-interpretation-by-the-European-Court-of-Justice/COM-v-LUX-C-319-06