door David Dessers, 16 mei 2014
Dit artikel verscheen oorspronkelijk op De Wereld Morgen
Het Trans-Atlantisch Vrijhandels- en Investeringsverdrag (TTIP) dat de Europese Unie en de Verenigde Staten aan het onderhandelen zijn, leidt tot steeds meer protest en kritiek aan weerszijden van de oceaan. De onderhandelingen vinden plaats achter gesloten deuren, terwijl bedrijfslobby’s breed geconsulteerd worden. Doordat de onderhandelaars één markt met gemeenschappelijke standaarden willen creëren, vrezen nogal wat waarnemers voor een race to the bottom. Zeker omdat bedrijven naar een internationaal arbitragehof zouden kunnen stappen om wetgeving van overheden die in hun ogen handelsbelemmerend zou zijn, aan te vechten.
De idee voor een Europees handelsverdrag met de VS is niet nieuw. De Duitse industrie was er al veel langer een voorstander van. Ook de Duitse sociaaldemocrate Erika Mann leurde reeds met het idee tijdens haar verblijf in het Europees Parlement tussen 1994 en 2004. Het leverde haar de smalende bijnaam “Amerika Mann” op… De Europese Commissie hield die boot echter steeds af. De Commissie stelde vast dat met de opkomst van China en andere groeilanden uit het Zuiden de hele Westerse, geïndustrialiseerde wereld terrein was aan het verliezen. Dat probleem wilde men aanpakken via een multilaterale strategie, waarbij de Wereld Handelorganisatie (WTO) centraal stond. Maar toen bleek dat de ene WTO-top na de andere op niets uitdraaide en die multilaterale aanpak faalde, veranderde de Commissie het geweer alsnog van schouder.
Die kentering kwam in 2006, met de nieuwe handelsstrategie Global Europe. Europa wilde zich beter economisch kunnen handhaven en besloot dat te doen door een agressievere handelsagenda, vooral ten aanzien van de ontwikkelingslanden. De multilaterale aanpak maakte plaats voor bilaterale verdragen en er werden onderhandelingen opgestart met tal van landengroepen in de wereld, van Azië over Afrika tot Latijns-Amerika. Het ging om een breed opgevatte strategie, waarbij die bilaterale handelsverdragen over veel méér dienden te gaan dan enkel de markttoegang van goederen. Ook diensten, investeringen, overheidsaanbestedingen, intellectuele eigendomsrechten en concurrentieregels lagen op tafel. De Commissie wilde dus niet alleen onze Europese goederen binnenloodsen op die markten, ook de Europese investeerders moesten er aan de slag kunnen gaan. Zo zou Europa aanspraak kunnen maken op wat men dan ‘a fair share of their growth‘ noemt.
TTIP: “Quick Win”
Die bilaterale strategie werd geen onverdeeld succes. De onderhandelingen met India en met de zogeheten ASEAN-landen (Thailand, Maleisië, Vietnam, …) liepen niet goed. In Latijns-Amerika waren er in een aantal landen linkse regeringen aan de macht, die bijvoorbeeld de liberalisering van de dienstensector resoluut van de hand wezen. Het eerste akkoord met Zuid-Korea werd pas bereikt in 2010. Twee jaar later volgde Colombia en Peru en Centraal-Amerika, met veelal rechtse regeringen. Net zoals Colombia en Peru, hadden de Centraal-Amerikaanse landen wel reeds een bilateraal verdrag afgesloten met de VS, het zogeheten CAFTA. Zij bleken bereid om een soortgelijk verdrag af te sluiten met de EU. Intussen werd er nog steeds druk uitgeoefend op de Commissie om ook een handelsverdrag met de VS aan te gaan. Maar dat kreeg nog altijd geen prioriteit, gezien er voor Europa veel meer te rapen viel in de opkomende groeilanden. Uiteindelijk zit er vandaag reeds heel wat Europees kapitaal in de VS en zijn de importtarieven laag. Waarom dan haast maken met zo’n verdrag?
Het was het Franse voorzitterschap van de Europese Unie, tijdens de tweede helft van 2008, dat het beleid vrij verrassend op een ander spoor zette en de EU zo ver kreeg om handelsonderhandelingen met Canada op te starten. Karel De Gucht, die Europees commissaris voor Handel werd in 2009, legde die nieuwe wending ook vast in de officiële handelsstrategie van de Europese Unie. Vanaf dan zouden ook de geïndustrialiseerde landen er deel van uitmaken. De idee was simpel. Met de financiële crisis en de zware economische gevolgen ervan waren alle beetjes welkom. Als een bilateraal verdrag met andere geïndustrialiseerde landen zou kunnen leiden tot zelfs maar een beetje groei, waarom dan niet. Zo kwamen Japan en ook de VS opnieuw in het vizier.
Vorig jaar kwam alles in een stroomversnelling. Doordat het met die andere verdragen maar niet wilde vlotten en de crisis zich nog steeds liet voelen, besloot de Commissie om toch onderhandelingen op te starten met de VS. Ze werden voorgesteld als een ‘quick win‘. Op korte termijn zouden de EU en de VS tot een akkoord komen, dat voordelig zou blijken voor beide zijden. In geen tijd volgde er een mandaat en in juli 2013 gingen de onderhandelingen rond TTIP van start.
Vrijhandelsakkoorden zijn hervormingsprogramma’s
Een klein jaar later staat men minder ver dan gehoopt. Er zijn een aantal rondes achter de rug; er vonden verkennende gesprekken plaats, teksten werden naast elkaar gelegd, lijstjes met mogelijke goederen uitgewisseld… En dat zag er voor beide kanten toch minder ambitieus uit dan gedacht. Tezelfdertijd groeide het protest langs weerszijden van de oceaan. De ongerustheid nam hand over hand toe. Het is immers zo dat de invoertarieven op handelsgoederen niet erg hoog liggen, noch in de EU noch in de VS. Van bij de start ging men er dus vanuit dat de grootste winst zou moeten komen van de ‘non-tariff barriers‘. Dat gaat dan voornamelijk over allerhande verschillen in wetgeving en regelgeving tussen Europa en Amerika die belemmering in de handel met zich mee zouden kunnen brengen. Maar daarmee komt zowat alles in het vizier.
Het meest klassieke voorbeeld is dat van de veiligheidstests voor auto’s. Een auto die hier geproduceerd wordt, zal hier ook getest worden op zijn veiligheid. Komt die auto op de Amerikaanse markt terecht, zal die daar nog een keer getest worden. En dus, zo stellen de voorstanders van het verdrag, is het logischer dat je die wetgeving samenvoegt en dat die auto’s slechts één keer hoeven getest te worden. Dat is goedkoper en zal verder geen verschil betekenen voor de veiligheid van de gebruikers. Klinkt logisch.
Het probleem is echter dat er soms zeer grote verschillen in de wetgeving bestaan. Hier kennen we bijvoorbeeld REACH, de Europese verordening die bepaalt welke chemische producten hier wel of niet mogen gebruikt worden en die sterk gebaseerd is op het voorzorgsprincipe. Die verordening is een belangrijke verworvenheid in Europa, zeker gezien de hele chemische industrie destijds zeer zwaar gelobbyd heeft om die verordening af te zwakken. REACH is ook altijd een doorn in het oog geweest van de Amerikaanse chemische industrie. Vandaag bestaat dus de grote vrees dat een vrijhandelsverdrag tussen de EU en de VS zal aangegrepen worden om bijvoorbeeld REACH terug in vraag te stellen, gezien het mogelijk “handelsbelemmerende” karakter van die regelgeving.
Voorts is er het voedselsysteem, dat in de VS op een hele andere leest geschoeid is dan in Europa. Onder invloed van een aantal voedselcrisissen wordt ons voedselsysteem inmiddels ‘from farm to fork’ gecontroleerd. De focus ligt dus op de voedselketen. In de VS kijkt men vooral naar het eindproduct. Men test er het vlees dat uit de voedselketen voortkomt, zonder de hele keten te bekijken. Beantwoordt dat vlees aan vooropgestelde criteria, is er geen probleem. Zo kan je wel hormonen gebruiken als veehouder, zolang er maar geen sporen van terug te vinden zijn in het eindproduct. In de varkensteelt gebruikt men antibiotica, kippen worden ontdaan van bacteriën door ze onder te dompelen in chloor. Zolang je van die producten geen sporen terugvindt in het eindproduct, is er wettelijk geen probleem.
Stel dat je die twee markten met elkaar wil verenigen, dan zijn er twee opties. Ofwel werk je in de richting van één genivelleerd systeem, maar wat blijft er dan over van dat voorzorgsprincipe? Ofwel erken je elkaars systeem als veilig en correct, maar dan openen we onze markten voor hormonenvlees of chloorkippen. Iedereen voelt meteen aan dat dit over veel meer gaat dan enkel over handel. Zeker wanneer je beseft dat ook de dienstensector erin betrokken wordt. Onderwijs, gezondheidszorg, cultuur, natuurbehoud… het zijn allemaal diensten. NGO’s zoals 11.11.11 wijzen er al veel langer op: vrijhandelsakkoorden zijn geen akkoorden over goederen, maar integrale maatschappelijke hervormingsprogramma’s met verregaande gevolgen. In dat verband is het interessant om eraan te herinneren dat Zuid-Korea via een vrijhandelsverdrag met de EU verplicht werd om Europese auto’s toe te laten die niet aan de lokale milieunormen voldoen, gezien die strenger zijn in Korea dan in de EU…
Civiele maatschappij buiten, bedrijfslobby’s binnen
Terwijl de gevolgen van die vrijhandelsakkoorden dus moeilijk onderschat kunnen worden, valt op hoe ze steevast achter gesloten deuren bedisseld worden. Dat is niet anders met het TTIP. Het probleem begint al bij het onderhandelingsmandaat, dat verleend wordt door de lidstaten. Dat mandaat is een geheim document. Recent zou wel beslist zijn dat het toch zou vrijgegeven worden, maar nog niet alle lidstaten staan daar achter. Vervolgens mag de Europese Commissie de onderhandelingen voeren namens de lidstaten. Maar de Commissie heeft nog nooit, op één recente uitzondering na, een onderhandelingsdocument vrijgegeven.
De details zien het daglicht nooit, terwijl ze bepalend zijn voor de inhoud van het verdrag. NGO’s worden wel regelmatig uitgenodigd op zogenaamde ‘civil society dialogues’, maar dat zijn briefings, louter eenrichtingsverkeer. Alle waarnemers zijn het er dan ook over eens: het gaat om een niet-transparant systeem, waarbij het publieke debat afwezig is. Wanneer er een akkoord uit de bus komt, gaan die teksten na een juridische screening naar de Raad. Pas wanneer er daar groen licht wordt gegeven, krijgt het brede publiek de teksten te zien. Het Europees Parlement ten slotte, mag enkel ja of neen zeggen. En uiteraard is het moeilijk om teksten, die te nemen of te laten zijn, af te schieten.
In schril contrast hiermee staat de betrokkenheid van de bedrijfslobby’s. De Europese Commissie beschouwt de bedrijven als de belangrijkste actoren die uiteindelijk het handelsspel zullen spelen en bepalen. Zo mag de Europese auto-industrie haar offensieve en defensieve eisen kenbaar maken en een actieve rol spelen in het onderhandelingsproces. De industrie houdt mee de stuurknuppel vast als rechtstreeks betrokkene. De Commissie staat daarbij voortdurend in contact met vertegenwoordigers van de industrie. De lidstaten doen op hun beurt hetzelfde. Ook zij halen de banden aan en maken de eisen van hun belangrijkste economische spelers over aan de Commissie. De Vlaams baggeraar vraagt markttoegang tot de VS, de suikerfabrikant vraagt extra bescherming.
Zo wordt het spel gespeeld. De inzet voor die bedrijven is dan ook groot: via dit handelsverdrag trachten de Europese en de Amerikaanse multinationals hun koppostie in de wereld te redden. Het verschil met de betrokkenheid van de civiele maatschappij is opvallend. Bovendien zijn de uitgangspunten verschillend: de bedrijfslobby’s geven concrete aanbevelingen die passen binnen de onderhandelingen en binnen het mandaat, terwijl de organisaties van de civiele maatschappij het veelal niet eens zijn met de onderhandelingen en het mandaat zelf.
Arbitrage: private rechters, zonder beroepsprocedure
Bilaterale investeringsakkoorden bestaan reeds sinds 1959. Het eerste akkoord werd toen afgesloten tussen Duitsland en Pakistan. Terwijl het handelsbeleid van bij de oprichting van de EGKS op Europees niveau werd geregeld, was het investeringsbeleid een zaak voor de lidstaten. Dat bleef zo tot 2006. De handelsstrategie Global Europe legde vanaf dan de nadruk op het belang van markttoegang, niet enkel voor producten maar ook voor investeerders. Sindsdien werd het investeringsbeleid meer Europees. Maar de bescherming van investeerders in het buitenland bleef nog steeds geregeld door de lidstaten. In 2009 werd er echter in het Verdrag van Lissabon een zinnetje binnengesmokkeld dat bepaalde dat voortaan heel het investeringsbeleid integraal deel zou uitmaken van het Europese handelsbeleid. Sindsdien zou ook de bescherming van investeerders in het buitenland een bevoegdheid worden van de EU.
Waarom zijn bilaterale investeringsakkoorden zo belangrijk? Er bestaan er inmiddels al zo’n 1400 tussen Europese lidstaten en veelal ontwikkelingslanden. Die akkoorden dienen eigenlijk om de Europese investeringen in ontwikkelingslanden te beschermen. Ze bepalen dat die ontwikkelingslanden zich moeten houden aan een ‘eerlijke behandeling’ van die bedrijven en dat er bijvoorbeeld bij onteigening een vergoeding betaald moet worden. Aanvankelijk ging het om principeakkoorden maar reeds in 1968 werd er voor het eerst in opgenomen dat de investeerder zelf de naleving ervan zou kunnen afdwingen door naar een internationale arbitrage te stappen. Sindsdien voorzien alle investeringsakkoorden de mogelijkheid dat investeerders rechtstreeks regeringen voor een internationaal arbitragepanel kunnen dagen.
Arbitrage is ontstaan als een praktijk tussen bedrijven onderling. Wanneer bedrijven een geschil hebben, kunnen ze naar de rechtbank trekken en elkaar jarenlang met dure advocaten bevechten. Arbitrage werd bedacht als een alternatief daarvoor. In dat geval stellen twee bedrijven enkele business-advocaten aan die zich over de zaak buigen en komen ze overeen dat ze de besluiten van die advocaten zullen volgen. Dat gaat sneller en is minder duur. Maar door zo’n arbitragemogelijkheid in te bouwen in investeringsakkoorden, konden investeerders ook regeringen voor een dergelijk panel dagen, met als afspraak dat de wil van dat panel zou gevolgd worden. Die arbitrage gebeurt volledig achter gesloten deuren en er wordt zelfs niet bekendgemaakt dat er een zaak wordt geopend. Er vinden dus honderden arbitrages plaats tussen regeringen en bedrijven waar niemand ooit iets van zal weten. Ook die regeringen zwijgen daar meestal over en mogen hun parlement dikwijls zelfs niet inlichten. De uitspraken van zo’n arbitragepanel houden meestal in dat overheden miljoenen schadevergoedingen moeten betalen. Dikwijls proberen overheden dit te vermijden door hun beleid zelf aan te passen.
Beroepsmogelijkheden zijn onbestaande. Het feit dat tegenwoordig dus elk beleid via dergelijke arbitrage kan aangevochten worden, voor een panel van private rechters, achter gesloten deuren en zonder beroepsmogelijkheid, is een ernstige en bedenkelijke afdracht van soevereiniteit. Een dergelijke arbitrage was ook ingebouwd in NAFTA, het Noord-Amerikaanse Vrijhandelsverdrag tussen Mexico, de VS en Canada. Een gevolg daarvan was dat voornamelijk Amerikaanse bedrijven dit volop hebben gebruikt tegen de Canadese regering, bijvoorbeeld om milieuwetgeving of regels in verband met de volksgezondheid aan te vechten. Anti-fracking wetgeving van Canada werd zo onder vuur genomen. In Australië werd het ontradingsbeleid rond tabak bekampt via arbitrage. In Duitsland wordt de kernuitstap via arbitrage door de nucleaire sector aangevallen…
Arbitrage: veranderen om te behouden
Sinds het investeringsbeleid voluit Europees is geworden, rijst de vraag hoe de Europese Commissie wil omgaan met de bescherming van investeerders. Inmiddels zijn er al wat alarmlichtjes beginnen branden in verband met die arbitragepanels, temeer doordat men heeft moeten vaststellen dat ook bedrijven uit de groeilanden uit het Zuiden gebruik beginnen te maken van arbitrage. De Europese Commissie is dus bedacht en wil vermijden te veel klachten te krijgen over het eigen beleid. Aanvankelijk leek het erop dat de onderhandelingen met Canada een testcase en precedent zouden worden en richtinggevend zouden zijn. Maar inmiddels zijn de onderhandelingen rond TTIP er gekomen en is het duidelijk dat dit vrijhandelsverdrag model zal staan voor hoe de EU verder wil gaan met arbitrage. Het is duidelijk dat zowel de VS als Europa met TTIP de standaarden wil bepalen voor de hele wereld.
Heel wat NGO’s spreken zich uit tegen arbitrage en wijzen erop dat er zich eigenlijk geen problemen voordoen inzake investeringen. Er zit heel wat Europees kapitaal in de VS en omgekeerd. In de feiten doen er zich geen problemen voor met de bescherming van die investeringen. De tienduizenden Amerikaanse investeerders in Europa hebben hier toegang tot de rechtspraak. Er is beroep mogelijk, zelfs cassatie… Er lijkt dus helemaal geen akkoord nodig om die investeringen te beschermen.
Een bijkomend probleem met arbitrage is dat enkel bedrijven zaken kunnen openen tegen regeringen en niet omgekeerd. Bovendien worden er zeer veel arbitraire uitspraken gedaan. Wat houdt een ‘faire en eerlijke behandeling’ van bedrijven immers in? Die arbitragerechters spreken bijvoorbeeld over ‘indirecte onteigeningen’, wanneer er belemmering is van de handelsactiviteit. Maar elke milieumaatregel kan op die manier geïnterpreteerd worden als belemmerend… De Europese Commissie lijkt vandaag gewonnen voor een grotere transparantie in de arbitrage en pleit ook voor beroepsmogelijkheden en een vast panel van rechters. Bovendien wil men vermijden dat zomaar elk beleid kan worden aangevochten via arbitrage. Feit is dat de EU in het kader van de VN reeds een verdrag heeft onderhandeld dat grotere transparantie brengt in de spelregels die gelden voor arbitrage.
Toch blijven de pijnpunten van het arbitragesysteem overeind. Het heeft er alle schijn van dat de Europese Commissie het systeem zo wil aanpassen dat het terug aanvaardbaar wordt, ook voor ontwikkelingslanden. Recent hebben landen als Zuid-Afrika of Indonesië hun bilaterale akkoorden met de Europese lidstaten opgezegd. Er moest dus wel iets gebeuren. Bovendien hebben Canada en de VS lessen getrokken uit hun eigen ervaringen met NAFTA. Europa verandert het arbitragesysteem dus om het te behouden. Zowel de VS als Europa hopen om met TTIP een nieuw systeem in te voeren dat wereldwijd aanvaard kan worden. Zo hopen ze te komen tot datgene wat in 1998 nog verworpen werd: een multinationaal akkoord over investeringen (MAI). Er is dus alle reden om waakzaam en ongerust te blijven. De grote lijnen van het arbitragesysteem blijven immers overeind en de beroepsmogelijkheid lijkt nog niet voor morgen.
TTIP: een aanfluiting van de democratische instellingen
De Europese Commissie voorziet in elk handelsakkoord ook de oprichting van permanente gemeenschappelijke comités die moeten waken over de uitvoering van het handelsakkoord, met daarboven een gemeenschappelijke ministerraad. Die werken achter de schermen en verslagen van die vergaderingen worden niet gepubliceerd. In het kader van TTIP wil men nu een Raad voor Regelgevende Samenwerking oprichten. Die zal alle geplande wetgeving van alle regeringen in Europa en de VS voorleggen aan het oordeel van de bedrijfswereld om na te gaan of die al dan niet handelsverstorend kan zijn. Pas daarna zal de wetgeving naar de parlementen kunnen gebracht worden. Uiteraard zullen hierdoor tal van voorstellen de parlementen niet eens bereiken. Dergelijke mechanismen zijn overduidelijk een aanfluiting van de democratie, een cadeau aan de businesslobby’s en staan haaks op het normale functioneren van de democratische instellingen.
Inmiddels is het protest tegen TTIP aan beide kanten van de Oceaan dermate toegenomen dat de Europese Commissie zich genoodzaakt zag om een online-consultatie op te starten. Het is duidelijk dat Karel De Gucht binnen zijn ambtstermijn dit verdrag niet meer rond zal krijgen. Eind dit jaar zijn er tussentijdse verkiezingen in de VS, waardoor de onderhandelingen ook weer zullen vertragen. In de VS heeft het Congres overigens het recht om het uiteindelijke akkoord te amenderen.
In heel wat landen ontstaan er platformen tegen TTIP. In Duitsland kwamen er al duizenden mensen tegen op straat. Mogelijk kunnen de plannen dus gekelderd worden. Steeds meer bewegingen beschouwen dergelijke verregaande vrijhandelsakkoorden immers als volstrekt ondemocratisch. Handelsverdragen lijken wel grondwettelijke ambities te vertonen, omdat ze verregaande gevolgen hebben op grote delen van het beleid. Afgelopen week werd een actie van zo’n vijfhonderd manifestanten tegen TTIP in Brussel nog beantwoord met buitensporige arrestaties en repressie… De tegenbeweging is opgestart, de messen worden gescherpt en zowel bij de voor- als de tegenstanders groeit het besef dat deze onderhandelingen wel eens op een sisser zouden kunnen uitdraaien.
Met dank aan Marc Maes, beleidsmedewerker Handel bij 11.11.11